第四章 城市管理概述
第四章 城市管理概述
第一节 城市管理概念与特征
一、城市管理的概念
什么是城市管理?不同的国家有不同的界说，不同的学者有不同的解释。目前对城市管理概念，大体可分为狭义的城市管理和广义的城市管理两种。
狭义的城市管理，又称“市政管理”，主要是指城市政府对城市公共事业、公共设施和公共事务进行管理。它的主要内容，大致包括以下几项：城市规划的制订和实施；城市法规的制订和执行；城市各项基础设施的建设和管理；城市公共生活服务设施的建设和管理；城市的环境管理；城市治安和公共秩序的管理；城市财政、税收的管理；城市其他社会公共事务(如人口迁移、流动等)和公益事业(如社会救济、慈善事业等)的管理。城市政府进行这些管理，旨在为城市的经济、文化、社会发展提供基础条件，也为控制城市的发展规模和发展方向设置一些制约条件，以利于城市功能和作用的发挥。现代西方国家所实行的、许多学者所论述的城市管理，大致就是这样一种狭义的城市管理。凡超越于以上范围的城市物质生产、精神生产和社会生活的活动，城市政府一般不进行干预，也不在城市管理的范围之内。这种狭义的城市管理，与西方国家的社会制度大体相适合。因为在资本主义制度下，城市政府在管理社会经济文化活动和社会生活方面的职能是相对地较小的。 广义的城市管理概念，“广”到什么程度，认识和实践并不完全一致。从我国的实际情况来看，城市政府所担负的城市管理任务，除上述的“市政管理”之外，还有以下内容：发挥城市政府管理经济的职能，在城市政府的法定职责范围内，对城市各项经济活动，进行科学有效的宏观控制、指导和调节；对城市人的生产(人口增长)，实行严格的计划控制；对城市精神生产和精神生活，即精神文明建设，进行正确的指导、管理和调节；对城市的生态环境和人民物质生活，进行必要的管理和调节等等。
通常可以将城市管理概念表述为：城市管理是以城市为对象，对城市的运转和发展所进行的决策引导、规范协调、服务与经营行为。它包括城市的社会管理、经济管理、基础设施管理及生态环境管理等，是一种复杂综合的系统管理，一种多层次、分系统、从宏观到微观的纵横交织的网络管理。
现代化意义上的城市管理是一个综合概念，它包含了城市经济管理、城市社会管理、城市环境管理三个方面的内容。城市管理是社会管理的一种。城市管理与社会管理之间有共性，也有个性。
(一)城市管理与社会管理的共性
1、城市管理与社会管理，都是社会上层建筑的一部分。其存在和发展，其性质和运动方式，是由社会的基本矛盾所决定的，由低级向高级发展。例如，我国目前的城市管理，是我国社会主义制度的体现，是建立在社会主义经济基础上的上层建筑的重要组成部分。 2、城市管理和社会管理，总是由一定的社会管理机构，以其所拥有的职权、人力、物力、财力和技术手段等要素，运用计划、组织、指挥、协调、控制等基本方式，以及行政的、法律的、经济的、系统的管理方法，从而达到单项的或综合的管理目标。 (二)城市管理的个性
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城市管理学概述
城市管理的个性，是城市本质属性的体现。城市的功能和性质、地位和作用，决定了城市管理的个性，即集中性、系统性、综合性。
城市管理的个性是动态的，在不同的时代，管理的个性是发展、变化的。奴隶制时代和封建时代，城市管理采取的逐级层层控制的严密行政组织形式，突出地表现为集中性。城市的规划管理、治安和社会秩序的管理，是那个时代城市管理的主要内容，而且是在强制的行政控制下实现的。资本主义时代生产力高度发展，社会化大生产的形成和现代科学技术的发展，要求城市各分系统紧密协作，城市管理不仅强调规划、治安和公共秩序、环境的管理，而且强调法规的制订和执行、各项基础设施和公共生活服务设施的建设和管理，以及财政、税收和其他公共事务和公益事业的管理，反映了城市建设、经济、文化系统综合发展的需要，反映了城市管理不仅具有集中性，而且需要综合系统的调节和控制。 我国城市管理，突出地强调科学的规划、完备的法制、精干的队伍、合理的体制。这反映了城市管理的集中性、系统性、综合性等个性。要求城市政府有明确的分工，在法定的职权范围内，对城市物质文明建设和精神文明建设进行科学的有效的宏观控制、指导和调节。当前我国的城市管理，离上述要求还相差甚远，有待在政治体制和经济体制改革中逐步健全和完善。
城市管理就是根据城市管理与社会管理的共性和城市管理的个性，由城市政府及其职能部门对人流、物质流、信息流进行计划、指导、控制、监督、调节，以达到预定目标的过程。
二、城市管理的体系
现代城市管理的一般体系，从动态的运行角度来分析，一般由四个分体系组成：
规划决策体系。规划决策在城市管理中占据着极为重要的位置。对现代城市系统来说，规划是研究城市未来发展、探索和研究城市合理布局和综合安排城市各项建设项目的长期计划，是一定时期内城市发展的蓝图，是城市建设和管理的依据。要建设好城市，必须要有一个统一、科学的城市规划，并且要严格地按照规划来进行建设。因此，规划具有权威性。规划和决策往往很难分开。规划的制定往往以决策为前提。规划决策的主要作用和功能是确定城市管理的具体活动目标，制定和选择实施的最优方案，研究和确定达到具体目标的手段、方法和途径。可以说，规划决策处于现代城市管理的最高领导层次。
执行体系。规划决策的目的在于实施。执行体系是依据城市管理的规划决策，组织规划或计划的具体实施。它的主要功能是将规划决策体系发出的信号指令，在具体职能部门组织实施。执行体系是城市管理的一个重要中介环节。只有通过执行体系的具体实施，规划和决策才能变为现实，因此，它必须能动地、高效率地运转，通过严格的科学管理，才能完成规划的任务。
监督控制体系。监督和控制是两个相近的机制。监督一般是指监察与督导。控制是要使被控体适应外界条件的变化，使某种功能达到相对更好的状态，或向某种预期功能发展。在城市管理过程中，监督和控制相互作用，使城市功能健康有效地发挥作用。它的主要功能是考查规划决策执行的结果，其中包括规划决策前的监督控制、规划决策执行过程的监督控制和规划决策执行结果的监督控制。
信息体系。它的主要功能是将城市管理中的各要素相互联结，在各体系中起传输线的作用。信息体系在城市管理中以物质和能量为载体，发挥着十分重要的传输线作用。 如果我们再从纵向来考察城市管理结构，它的系统管理又分为四个不同的层次，呈宝塔尖状：
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决策层。它处在管理的最高层次，其责任人是市长。主要功能是确定城市的发展目标，制定实施目标的方针、政策，运用各种管理手段，包括行政的、经济的、法律的手段来调控城市经济和社会以及其它系统的正常运行。
管理层。它是由政府各职能管理部门及所属区、县政府组成。它的主要功能和作用是承上启下，负责对城市各行业和地区实施管理。对于一些大城市来讲，管理层又是一个完整的体系，其内部有一整套完善的结构和相应的组合要素。对于这样的城市，它具有决策和管理的双重层次作用。对于大系统来讲，它是一个管理层；对于自身系统来讲，由于结构要素有一定的复杂性，因而具有一定的决策作用。所以对于具体城市，应当作具体分析。 执行层。它是由一个城市内部和各企事业基层单位组成。他们是执行决策层发出的各种指令的义务主体，具有管理者和执行者的双重特点。
操作层。它是由活动在各社会组织体内的人员所构成。管理者通过多种有效的管理形式，把各种指标分解落实，并用责、权、利相结合的方式调动他们的积极因素，促使他们完成各自承担的指标和任务。操作层的管理和结构如何，关系极大。城市的决策、管理、执行等各个层次，最后都要它去实施，而实施的结果如何直接关系到整个城市的发展目标的实现。
现代城市不仅具有发展生产的功能，而且具有聚集社会效益、经济效益和环境效益的功能。城市管理的作用，在于使整个城市系统能动地不断强化这些功能。城市管理的功能和作用的发挥，取决于管理要素的结构及其机制的合理性。因此，使城市管理内部结构和运行机制的合理化、科学化，是城市管理的重要任务。
三、城市管理的特征
城市这个复杂系统，在某种意义上可以看作是国家大系统的一个缩影。这是因为，尽管它在地域、人口、生产力布局等方面远不如国家那样综合、复杂，但几乎涉及了国家管理这个大系统的所有方面。如果将它作为一个独立的系统去考察，可以看出，它除了具有管理的整体性、目的性和层次性、相关性等一般特性之外，还具有以下几个主要特性： 两重性。既有同生产力、社会化大生产相联系的自然属性，又有同生产关系、社会制度相联系的社会属性。现代城市是一个由各种自然因素和社会因素相互结合而构成的复杂的有机体。整个城市管理的运行，从根本上说来，就是城市各自然要素，尤其是生产力各要素——人、劳动工具、劳动对象、资本和信息等互相结合、不断调整、合理配置的过程，是各社会因素之间利益、矛盾协调的过程。
复杂性。现代城市是一个由多种要素构成的复杂有机体。城市管理必然要涉及到城市的各个领域、各个方面，包括政治、经济、科学、文化、教育、市政建设、环境、人口等各个方面。而这各个方面又自成系统，各自包含着许多构成要素，各要素之间又以一定的结构形式相互作用，这些要素又始终处于运动发展和不断变化的状态之中。城市管理就是在这种变量要素的共同作用下运行的。为了管理好城市，不仅要从整体上把握现代化城市的复杂性，还要研究每个要素的变化对城市管理和城市发展的影响，掌握其规律，采取合理的方式把各种要素有机地结合起来，更好地发挥它的整体功能。
封闭性。现代城市管理具有封闭的特点，它有一个封闭的回路。
一是管理职能的封闭。管理有多种职能，各种职能之间既有联系，又有区别，形成一定的相互制约、互为因果的封闭回路。
二是管理体系的封闭。决策层、管理层、执行层、反馈层要构成一个封闭的回路。城市管理的这种封闭，要求每个层次之间相互作用、相互制约，一种责任得到另一种责任的
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检查，一种权力接受另一种权力的制约。只有封闭的管理体系，才能变无效管理为有效管理。
三是管理法规和制度的封闭。现代城市管理，要求从传统管理走向科学管理，通过法律、法规和各种制度的约束力，达到管理的目的。这种管理，不仅要求有完整的执行法，而且也应当有监督法和反馈法。法不封闭等于无法。只有构成一个封闭的法网，才能做到依法办事，疏而不漏。
综合性。城市管理的综合性，反映在空间分布上，有城市各分系统的排列和布局；表现在时间上，有长期、中期、短期规划和年度计划；在管理形态上，有城市规划建设管理、城市道路交通管理、城市文化管理、城市人口管理等，其内容既广泛又丰富。城市管理综 合性特征，为城市管理综合执法提供了客观条件与依据。
动态性。城市是一个开放的系统，各种因素相互牵制，相互影响，不断进行着物质、能量、信息的交流。城市是一个有着旺盛生命力的系统整体，在系统整体与系统要素的相互作用下，处在一种不间断的运动变化之中。城市管理就是在各要素的不断运动中，达到管理条件与管理目标的动态平衡。
第二节 城市管理的特点
现代城市包括当今世界各国的城市。尽管各国的社会制度不同，生产力发展水平及经济发达程度也不同，但它们所反映的“现代”特色具有许多共同点。概括起来，现代城市的管理有如下一些特点： 一、规划的整体性
城市规划不仅只是用地规模和人口规模的规划，而且还包含了社会、经济、文化建设等各项发展目标的综合规划，如居住、社会治安、物质环境、工业、商业、交通、就业、教育、闲暇时间安排、文化艺术发展等。我国各大中城市都纷纷制定出城市的总体规划，这正反映了规划的整体性特点。我国对建设规划、经济规划、社会规划等各方面规划结合起来认识，说明在规划整体性认识上有了一个飞跃。
规划在城市的整体性方面，世界各国都积累了一些经验，具体归纳为：
第一，十分重视把城市现代化与传统的文化风貌相结合。规划的整体性是随着现代工业和经济社会的发展逐渐形成的，是世界各国有了工业以来，在解决不断恶化的城市环境和满足社会需要中发展起来的。实践证明，整体性的城市规划在改善混乱的城市环境，指导城市合理发展方面具有突出的作用。
第二，城市的空间选址服从政治、经济发展的需要。当前，在一些经济发达国家和部分发展中国家里，大城市职能分散的趋势还处在兴起的阶段。许多国家的首都都在设法把经济职能和政治职能分开。早在40年代初，原苏联就想严格控制在莫斯科新建工厂，控制人口和用地规模。但是原苏联的城市规模、人口增长仍然控制不住。这除了没有处理好经济发展与人口控制的协调管理外，还在于没有从城市职能上加以取舍。日本东京是目前世界上人口最多的城市之一，集中了日本的政治、信息、经济、+文化教育、国际交往这五大主要职能。战后日本经济高度发展，各种矛盾更加突出，于是他们在新宿、涉谷、池袋建造了副都心，以便将一部分城市职能分散出去。另外，不少国家出现首都迁移，迁移的目的是把经济职能和政治职能分开，建立以政治、文化职能为主的新首都。例如巴西建立了新首都巴西利亚，已形成有100万人口的完全新型的城市；巴基斯坦把首都迁住伊斯兰堡，
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也是基于把政治职能和经济职能分开的考虑。
第三，城市建设要从区域的角度来研究和解决城市发展中的问题。有些国家把国土规划、区域规划、城市综合规划和社会经济发展规划结合起来。如日本的“列岛改造论”。美国在一些城市密集地区的区域研究中，单一城市已为群体城市的概念所代替。
第四，城市规划学科与社会经济等人文学科交叉结合。国外一些专家改变了过去城市规划只局限于建筑学科的状况，有更多的专家，如经济地理、社会学、心理学、哲学、美学、历史学甚至包括神学、宗教等方面的专家参与规划的研究和制定；同时城市规划工作还引进了系统工程、电子计算机技术等新兴科学，使之更科学化。
二、管理的综合性
现代城市是一个高度复杂的社会综合体和多功能的有机体。而城市大系统的属性，决定了城市管理的综合性。城市大系统，可分解为许多子系统，子系统又可再分解为更小的子系统。在各个系统中，各种因素相互依存、相互制约，并同外界环境有着密切的横向联系，从而决定了城市管理具有整体关联的特点，即综合性。
首先，城市各大小系统因素构成复杂纷繁。城市管理者面临的问题错综复杂，既要进行城市经济的组织、协调管理，又要进行城市规划、建设管理。还有城市公共服务事业管理、城市环境管理、城市能源资源管理、城市人民生活现代化问题、城市法规等等。但我们完全可以从中进行归类，从整体上去认识城市管理的综合性特点。总的来看，城市基本因素的组合体现在城市经济管理、城市市政管理和城市社会管理这几个大的方面，对这些大的子系统进行协调管理即是城市的综合管理。
其次，城市功能的多样化特征决定了城市管理的综合性。现代城市的基本功能，指的是城市作为人们的政治、经济、文化和各种活动高度集中的场所应该具有的基本效能。这些基本效能主要有居住、工作、游览、交通等四个方面。这是无论哪种类型的或具有任何主要职能的城市都必须具备的一般的基本功能，可以说是城市其它各种功能存在的基础。由于社会生产力的高度发展和科学技术的进步，城市社会分工日益细化，社会生活丰富多样，这使现代城市的功能也向多样化发展。现代城市，特别是中心城市，不仅具有生产中心功能，还有流通中心功能、运输中心功能，有的还具有政治中心功能、军事中心功能，或文化教育中心功能、科技中心功能、游乐中心功能、服务中心功能等等。以上这些若干个中心功能其实并不是在某一个城市都同时存在，这些功能必须接受该城市所规定的主要职能的制约和协调，并呈现出某个占主导地位的中心作用。除上述基本功能和多种中心功能外，还包括一些组织和协调经济的功能。如对大范围经济要素的聚扩、转换功能；对产业结构的置换和优化功能；宏观和微观的协调功能，城市如何协调组织好和发挥好这些多功能作用，也是城市管理综合性的一个内容。
最后，城市须进行宏观控制、微观搞活的综合管理。城市管理应当集中主要精力抓好城市宏观指导、监督和控制，如制定城市经济社会发展战略；确定不同的产业结构调整方案和制定产业政策；制定和实施城市建设总体规划；围绕发展城市生产力这个中心，组织好城市资源、技术和智力的开发，汇集传递各种信息，制定并完善法规等。在微观管理方面则要通过计划与市场力量以及政策和法律手段来引导企业，协调、监督企业行为。
三、城市的开放性
城市天然就是一个开放性的大系统，与外界客观存在着广泛的经济联系和交换关系。开放应该是没有地域界限的，只要城市经济辐射能力能够达到的地方，都应是开放的范围。
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