城市管理学概述
五、追求综合效益的原则
追求综合效益原则，是指经济、社会和环境效益三者统一与相互促进的原则。坚持追求综合效益原则就是要从城市总体战略目标出发，对经济活动、社会活动、环境条件做全面的、综合的规划管理，以使城市社会效益、经济效益、环境效益得到协调发展。
城市是一个有机的综合体，它的本质特点，即它是社会活动、经济活动和人口集中或聚集的地区，也是经济效益最高的地区。为了保证城市经济社会活动的协调运行，取得更高的效益，在城市管理中，必须坚持城市的社会效益、经济效益、环境效益相统一的原则。这是由城市本身的特点决定的。
坚持城市管理社会效益、经济效益与环境效益相统一的原则，也是社会主义基本经济规律的要求。社会主义的生产目的，是为了不断地满足人们日益增长的物质和文化的需要。城市居民既是劳动者，又是消费者，因此，城市管理就要为城市居民创造一个美好的生活环境和工作环境。也就是说，在追求城市经济效益的同时，更要为城市创造一个良好的社会效益和环境效益。
在城市管理中，应当把坚持经济效益、社会效益和环境效益三统一作为重要原则。要求管理者要从城市发展总体战略出发，对城市的社会活动、经济活动和环境条件，实行全面的综合规划管理。要树立全局观点，注意配套建设，使城市各项事业尽可能得到协调的发展。而绝不能片面追求一个方面，而忽略另一个方面。
当前我国城市矛盾的焦点是经济活动效益太低，因此只有在提高经济效益上扎扎实实地做好工作，并注意提高城市空间的社会效益和环境效益，才能保证城市发展总体战略目标的实现，促使城市在推进社会主义现代化进程中起先锋、带头作用。
城市经济效益的内涵和外延，包含着城市社会效益和城市环境效益。如果单独考察一个城市的经济效益，似乎只要看生产的投入产出就可以了，实际上城市的经济实绩是不可能脱离城市空间而获得的，城市经济效益的取得是不能忽视城市社会效益和城市环境效益的。城市经济效益应被视为是经济效益、社会效益和环境效益的综合。城市这个庞大的经济综合体，许多经济效益的产生具有外部性，即经济部门之外的社会因素和环境因素对经济造成的这样或那样的损失，给经济部门带来的正效益或负效益。
所谓坚持社会效益、经济效益和环境效益三统一的原则，就是要从城市发展总体战略目标出发，对经济活动、社会活动、环境条件作全面的综合的规划管理，以使城市社会、经济、环境效益得到协调发展。当前，在我国的城市管理中，贯彻社会效益、经济效益和环境效益三统一的原则，着重需要解决以下四个方面的问题：
1、在生产和生活关系的问题上，要坚持生产、生活一起抓。反映在投资结构上，就是要使生产性建设投资与能源、交通、生活服务设施、污染处理等所谓的非生产性建设投资相适应。过去，我国生产性建设投资比重长期维持在80%的高水平，而住宅和城市市政建设的投资则在10%左右徘徊。现在根据有关专家的意见，住宅和城市市政建设的投资应占基本建设投资的30%左右较为合理。
2、在加快住宅建设的同时，注意市政设施的合理配套。据联合国有关研究报告指出，住宅与市政建设投资之间须保持一定的比例，后者应是前者的50-100%才能互相配套。而我国这方面的比例关系，还没有达到这个水准。
3、国家重点项目的建设与管理要协调。不能只注重重点项目建设，而忽视相应的规划管理。
4、要坚持物质文明和精神文明两个文明一起抓。
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第四章 城市管理概述
经济效益、社会效益和环境效益具有相互制约的关系。各经济部门、社会和环境中，各种经济要素之间有着密切的联系。这些经济要素如果比例适当、配合紧密、发展协调，就会提高社会经济综合效益，否则就会降低效益。制约因素首先表现在城市经济结构是否合理，这对城市经济效益影响极大，因为每一座城市都具有体现该城市主要功能的基础产业，还要具有配套性工业、服务性产业的相应发展；其次，制约因素还表现在城市的空间结构上，包括城市经济在空间上的密集程度，以及空间布局的合理性；第三，城市规模是否合理，也直接影响城市经济效益、社会效益和环境效益。
经济效益、社会效益和环境效益之间又具有矛盾性。经济效益、社会效益和环境效益这三者并不是完全一致的，因此要坚持三者统一，必须综合考虑三方面的效益，任何以牺牲其中一方面的效益来谋求不完全的片面效益的做法都是不妥的。例如投资某经济建设项目，它的经济效益虽很好，但损害了城市社会环境效益，这就需要权衡利弊，或改变原来的投资计划，或在采取相应措施保证城市社会环境效益后再上马。
六、统一管理与分级负责相结合的原则
首先，城市管理对象具有多样性与复杂性的特点，而且城市的各个经济主体和社会主体都有各自的功能和利益要求，但城市发展的目标却是惟一的，具有整体性，这就决定了城市的整体功能和利益必须是统一的，所谓城市的集中统一管理原则，是指实行城市管理的统一规划、统一投资、统一设计、统一施工、统一分配、统一管理。城市管理不能迁就城市各个单独主体的局部利益要求，而要在城市的全局与整体利益上统一起来，这就是城市的统一管理原则。
但是，统一管理又不等于城市的所有事务都由城市的某一个部门来统一负责。根据城市管理实施的要求，城市管理的目标与任务必须靠分级管理来落实，只有这样，才能使城市管理真正纵向到底、横向到边，管理效力覆盖整个城市。从这个角度上来看，城市既要统一管理又要分级负责，两者必须有机地结合起来。具体说，就是把影响全局的规划、政策、标准和法规的制定、指导、监督和协调的权力集中在市级，而把执行这些规划、政策、标准和法规以及协调的行为交给市以下级别的部门，实行分级分层次管理，从而使城市管理既具有高度权威的统一领导，又有具体灵活的分级实施。
实行城市的集中统一管理，是城市本身发展规律提出的客观要求。城市是一个完整的系统或实体，城市不仅要有工厂，还要有基础服务设施。按社会化分工的一般规律，城市地方政府管理城市，主要是搞好市政建设和公共服务，为企业提供优良的投资、生产、经营环境，为人民提供丰富的衣、食、住、行、用和各种教育设施、文化娱乐场所。城市要把各个部门协调起来，创造这样的环境，就必须实行集中统一管理。其主要职能是建立一个统一、健全的城市管理机制和网络，逐步实行“市长管城市，厂长管生产”的目标。
七、系统管理的原则
系统一般具有三个特点：1、系统是一个由若干部分(要素)以一定结构组成的互相联系的整体；2、系统整体可以分解为若干基本要素；3、系统整体有不同于各组成部分的新的功能。城市管理中坚持系统的原则，就是要将系统的思想和方法作为研究、分析和处理城市管理问题的准则。这也是现代城市管理区别于传统城市管理的重要特点之一。
从城市管理的角度看，城市这个大系统可分成人口、教科文、城建、经济、能源和服务等几个子系统，每个子系统下面又可分成若干次子系统。一般来说，在城市管理中贯彻系统分析的原则，需要解决好以下几方面的问题。
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城市管理学概述
第一、要强调城市管理的整体效应。整体效应是系统论中最重要的观点。它要求管理人员树立整体观念、全局观念，不要只注意一些专门领域的特殊职能而忽视了更大系统的总目标，更不要忽视自己所在的这个系统在更大系统中的地位和作用。我国社会主义城市管理的总目标就是要为人民创造良好的生活和劳动条件。但是，我们过去在城市管理中往往忽视了这个总目标。宏观上，注意经济效益多，注意环境效益和社会效益少；微观上，各部门往往只注意自己部门的发展，强调本部门的重要性，而忽视了自己作为子系统内部比例失调，严重影响了城市的健康发展。强调城市管理中的系统原则，就是要防止出现这种偏差，做到始终从城市系统这个整体出发，研究系统与环境、以及系统内诸子系统之间的关系，并在此基础上做出正确的决策，组织、协调、综合系统内一切活动和工作，使系统有效地达到共同的目标。
第二、加强城市系统内部的协调性。按照系统管理的原则，把城市系统所有的活动连结起来，不仅要注意纵向垂直的组织关系，而且要加强诸子系统之间的横向联系，从而使诸子系统的策略目标为系统的战略目标服务。城市管理就是要在客观上达到城市经济系统、社会系统、市政系统三大分系统平衡协调的前提下，加强分系统内部各子系统之间的协调。只有这样，才能提高城市的功能和效益。
第三、注重城市系统对外界环境的适应性。城市是一个动态开放的系统，处在全国以至世界这个大环境中。因而城市系统同外界环境始终在相互影响中达到动态平衡。因此，为了始终保持城市系统在环境中的适应性，必须掌握城市的动态特性，也就是研究城市的人流、物流、能源流、资金流和信息流在时间上的变化规律。
简言之，一个城市的运行，就是人流、物流、信息流、资金流输人与输出的动态过程。这种动态过程使城市成为一个经济效益不断积累，人的物质、精神需要不断得到满足的系统。输入的物流、信息流促使城市系统运动；输出的物流、信息流表现为聚集的经济效益和满足人的需要的物质和精神的成果，其中有一部分输出的物流、信息流又反馈至输入端来加强城市运行效益的最终结果。
第四、必须建立系统内外的信息反馈网络。在现代城市中，信息在物资、能源、资金以及人员的管理中往往起着决定性的作用。信息资源的共同的充分利用，对城市系统的有序运行和未来发展有着十分重要的意义。一个现代化的城市，组织严密，关系复杂，情况千变万化，如果不能加速和有效地对大量信息进行收集、贮存、传递、加工和利用，则会贻误不浅。同样一个现代化城市，如果信息不灵通，便会落后于时代。因此，可以这么说，对城市系统的管理控制，是通过子系统信息的控制而实现的，这里尤其要十分重视信息反馈的作用，只有反馈正常，城市才能不断发展。
八、经济建设与城市建设同步的原则
基础设施是经济建设的一部分，是城市生命力的重要方面，是经济建设和社会发展的空间基础。城市建设是一定空间和地域范围内的综合建设，它包括经济、文化、社会等多方面内容，而这些建设都需要城市基础设施为其提供条件，因此，城市基础设施对其它建设的制约性也很大。基础设施系统功能较为完善，有足够的容量，能提供良好的投资环境，城市经济建设和其它建设才能顺利发展，才能获得较好的经济效益、社会效益和环境效益。如果基础设施长期处于落后状态，容量不足，经济建设要快也快不起来。正因为这样，客观上就决定了基础设施必须比经济建设先行一步，至少也要同步进行，这是一个客观规律，它所需要的资金和物资，必须予以优先保证。但长期以来，我们往往是把工业建设和发挥城市工业基地作用作为建设重点，或者一段时期把住宅建设、旅游宾馆、办公大楼的建设
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第四章 城市管理概述
作为重点，而没有重视城市基础设施的发展，没有安排足够的资金，甚至把基础设施的计划安排在后，削减在前。
这些说明，我们对基础设施建设必须先行或至少同步的规律性认识不足，认为基础设施是服务性的，而不是直接生产物质产品的部门，因而一向重经济项目建设，轻城市基础设施建设。我们一向习惯把市政公用设施称作“配套工程”或“福利消费基础设施”，把它从基础的地位降低到“从属配套”的地位，这种划分是不科学的。我们应当承认基础设施在城市发展中的空间基础地位。城市基础设施很大一部分是直接为生产服务的，它的经济效益是通过为生产为社会服务而反映出来的。有的基础设施本身虽不直接创造社会财富，但它的作用是为全市人民提供方便，为别的部门提高工作效率和创造更多的财富提供条件。
九、可持续发展的原则
所谓可持续发展，是指既能满足当代人的需要，又不对后人满足其需要的能力构成危害的发展。可持续发展原则强调环境与经济的协调，追求人与自然的和谐相处。城市管理既要满足现在居民物质文化不断提高的需求，又要为城市未来的发展留有余地。可持续发展是整个人类社会进步和发展的一项基本原则，城市发展和城市管理也要从属于这一原则。 根据可持续发展原则的要求，城市管理中要妥善处理好眼前利益与长远利益、经济发展和城市环境保护的关系。要特别注意合理利用土地、节约用水、保护好生态环境，不能把城市发展与环境保护对立起来，也就是不能以牺牲环境为代价。那种为了眼前“政绩”不顾后果，竭泽而渔的做法是反科学的，必须加以抵制。事实上，以牺牲环境来换取城市的经济发展和繁荣，也只能是暂时的。到头来，城市政府要为自己的行为付出昂贵的代价。国内外的城市发展已经证明了这个结论，中国的城市现代化管理必须牢记前车之鉴，应清醒地认识到可持续发展的重要性，坚决走可持续发展的道
十、市场化原则
所谓市场化原则，意思就是在城市管理中，要敢于放弃传统的管理观念，要坚决以市场为导向，坚持用市场经济的价值规律和经济规律来看待与处理城市与城市管理问题。
市场经济条件下，我国的社会、经济与人们的思想与思维都发生了翻天覆地的变化。城市政府在城市管理中更要充分地运用市场的基本法则，解决城市管理自身存在的问题，坚决把一些适合于市场经济法则运行的行业和基础设施放手让各类市场主体投资、经营和管理。这样做的好处是两方面的，第一，有利于减轻城市政府的资金与管理的压力，让城市政府能有更多的时间和精力改革和创新，提高城市管理的水平；第二，能够更好地提高城市管理的效率。如环卫、燃气、公交、公厕以及可以收费的道路、桥梁等，把它们交给社会，交给专业部门，等于找到了城市政府的编外管理专家，提高了管理的效率。
城市基础设施是城市赖以生存和发展的基本条件，是既为物质生产又为人民生活提供公共服务的行业。它不仅是实现城市现代化的前提，也是现代化城市的重要内容和标志，是社会再生产的必要条件，是城市保持正常运转的物质基础。城市基础设施以城市道路和各类管线为纽带，包含着城市土地、房屋建筑等城市地域空间内的各要素，是一个有机整体，在国民经济发展和人民生活中占有极其重要的地位。但是，我国长期以来对城市基础设施实行无偿使用，没有采取商品原则。有些城市对公用事业尽管也收取一定费用，但收费过低，以至造成部分企业长期亏损；至于城市土地更是被使用单位无期限地无偿占有；公有住宅无偿分配，实行的是低房租制，以至连作为房屋维修费也不够，城市土地、房产均未形成产业。凡此种种，造成城市设施不能保持良性循环，得不到价值体现和物质补偿，
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城市管理学概述
反过来对城市的经济、社会发展带来极大的制约作用。
造成这种局面的主要原因是，首先从思想上、理论上对城市基础设施的性质以及对城市土地和住宅在经济、社会发展中的地位认识不足，忽视了它们在市场经济条件下也具有的商品属性。其实按照商品再生产的一般规律，对城市基础设施应当既有投入，也有产出，资金必须有去有回，实现自我循环，自我补偿。其次，在现行的体制中，城市基础设施处于次要的、从属的地位，不能保证有恰当的投资比例。第三，在现行财政体制中，城市基础设施建设缺乏必要的、稳定的专项资金来源，目前征收的城市维护费仅能勉强对现有设施进行维护而无力新建。第四，现行价格体系没有理顺，城市基础设施部门经常出现成本和价格倒挂，有的甚至无偿使用，导致各项基础设施失去了自我发展的能力。
如果不从各方面寻求筹措城市建设资金的来源，研究合理地补偿城市基础设施的磨损和扩大其适应社会发展需要的功能，那么，不仅建设规划将会落空，整个城市也将出现恶性循环，最终必将制约城市的经济和社会发展。这是从理论到实践中必须解决的一件刻不容缓的大事。
目前，根据我国城市基础设施建设的现状，应当采取如下补偿措施：
1、城市基础设施的建设投资大，需要在国家财政中建立起稳定的资金来源，给地方城市以支持。在发达国家，由国家对城市建设项目的财政支持占较大比重。
2、提高城市建设维护税的税率，开征城市土地使用费(税)，并在一些沿海开放城市经国务院批准实行土地批租制。建立以分税制为主，共享制、附加税为辅的中央、地方分级财政体制，以增加地方收入。
3、国家在安排重点工业项目建设投资时，应同时安排相应的城市基础设施建设投资，以求得国民经济各部门与城市基础设施协调发展。
4、城市基础设施有偿使用。建立城市道路、桥梁、过江隧道、停车场使用水、电、气地下管线和排污的合理消费制度，并由城市市政管理部门负责经营。从这些方面收取的费用，除部分用于基础设施工程维修费外，其余部分应集中起来，作为基础设施建设再投资的来源之
5、实行住宅商品化，改革低房租制。
6、扶持市政公用事业，允许合理调整价格。公交月票、城市煤气售价应不低于成本。 7、由于城市横向经济联系的加强和城市对周围乡镇辐射和覆盖功能的扩大，大量外地货物和人员每天每时都在使用城市基础设施，致使城市基础设施磨损加快，使用寿命缩短。因此，应当向过境物资和人员收取城市基础设施补偿费。
8、旅游风景城市还应当向靠近风景区的宾馆和组织游客进入风景游览区的旅行社团收取旅游资源费。
第六节 城市管理的一般原理
现代城市按其不同的功能性质可划分为不同的类型，例如多功能的中心城市、单功能的科学城等。不同类型的城市在管理的具体方法上尽管有所不同，但其基本原理是一致的。因此，探讨现代城市管理的一般原理，对于搞好现代城市的管理具有普遍的意义。 一、城市管理的理论基础
城市管理不仅仅是经济管理，而且还包括了战略管理、规划管理、社会管理、文化管理、生态与环境管理、法制管理、行政管理以及对外关系管理等等。也就是说，城市管理并不是一种简单的管理活动，而是涉及城市学、管理学、经济学、社会学、规划学、地理
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