第四章 城市管理概述
学、生态学、法学、行政学，甚至外交学等多种学科的、理论基础深厚的科学。
当然，由于有关城市管理的基础理论所起的作用不同，它们在城市管理中的地位也不一样。一般来讲，城市管理学是城市科学和管理科学的交叉结晶，是在城市科学和管理科学发展的基础上孕育产生的，因此，城市学与管理学是城市管理基础理论的核心。
从城市管理涉及的各个方面考虑，可以认为经济学、社会学、规划学、工程学、地理学、生态学、法学、外交学等是城市具体业务管理的理论基础。也就是说，只有熟悉这些基础理论，才能更好地进行城市的经济管理、社会管理、规划管理、市政工程管理、生态与环境管理、法制管理以及对外关系管理等管理工作。
近些年来，随着人类社会的发展，学术领域又相继出现了一些新的学科，比如营销学、公共关系学、人口学、策划学、品牌学、经营学等。实际上，这些学科不过是经济学、社会学等学科的分支学科或交叉学科。所以，它们也是城市具体业务管理的基础理论。
政府的城市管理毕竟还是具体的人的管理，或者说是政府公务员的管理。作为人，在进行城市管理中，必然涉及思想方法的问题，而研究人的思想方法的基础理论是哲学。马克思辩证唯物主义哲学，应该是城市管理人员分析问题、解决问题的科学方法论基础。
考虑到城市管理工作中的特殊性，这里主要介绍以下管理原理：
二、城市管理的管理学原理
现代管理基本原理是研究如何正确而有效地处理管理中的人、财、物、信息、时间和机构、章法等诸要素及其相互关系，以达到管理目标的最根本的理论和规律。管理原理是对管理工作的实质内容进行科学分析总结而形成的基本真理，它是现实管理现象的抽象，是大量管理实践经验的升华，是对各项管理制度和管理方法的高度综合与概括，因而对一切管理活动，包括城市管理活动，都具有普遍的指导意义。
具体就城市管理活动而言，学习和掌握管理原理的意义主要是：第一，有助于提高城市管理工作的科学性，避免盲目性；第二，有助于掌握城市管理的基本规律；第三，有助于迅速找到解决城市管理问题的途径和手段；第四，有助于强化城市管理工作，提高城市管理工作的效率与效益，充分发挥城市管理政府组织的功能，等等。
三、城市管理的系统原理
城市是一个由社会系统、经济系统、空间环境系统以及工业、商业、金融、交通邮电通讯等各部门子系统组成的复杂的大系统。在对城市各系统的管理中，只有运用系统原理进行管理，才能做到针对性、优化性，才能保证城市这个大系统整体运行的最佳效果。而且，系统化的管理也正是现代城市管理区别于传统城市管理的重要特征之一。 （一）系统原理的要点
(1)整体性。整体性原理指系统要素之间相互关系及要素与系统之间的关系以整体为主进行协调，局部服从整体，使整体效果为最优。通俗地讲，就是要从系统的整体着眼，部分着手，统筹兼顾，各方协调，达到系统整体的最优化。
城市管理工作中，掌握与运用好整体性原理需要明确和注意以下问题：
第一，城市大系统是整体，城市的分系统是局部。在城市管理中，当城市分系统和城市大系统发生矛盾时，分系统的利益必须服从城市大系统的整体利益。
第二，从整体性来说，城市大系统的功能不是各组成要素功能的简单相加，而要大于各个部分功能的总和。另外，各分系统组成一个城市大系统后，又产生了城市系统的功能，这个功能通常都大大超过各个分系统功能的总和。因此，在城市管理中，要注意让城市各
- １０６-
城市管理学概述
分系统的功能服从城市大系统整体的功能。 (2)动态性。系统作为一个运动着的有机体其稳定状态是相对的，运动状态则是绝对的。系统不仅作为一个功能实体而存在，而且作为一种运动而存在．系统内部的联系就是一种运动，系统与环境的相互作用也是一种运动。系统的功能是时间的函数，运动是系统的生命。
了解和掌握动态性原理，要求我们在城市管理中，首先要研究城市系统的动态规律，搞好城市系统运行与发展趋势的预测，树立起超前观念，掌握主动，努力让城市系统向预期的目标顺利发展；其次，在城市管理中，要坚决杜绝“形而上学”，“经验主义”，要随时注意变化了的城市大系统与城市分系统的情况，并根据变化了的情况随时调整管理策略、管理办法以及管理任务与原则，等等。
(3)开放性。世界上不存在一个与外部环境完全没有物质、能量、信息交换的系统。任何有机系统都是耗散结构系统，系统与外界不断交流物质、能量和信息，才能维持其生命。并且只有当系统从外部获得的能量大于系统内部消耗散失的能量时，系统才能不断发展壮大。
开放性原理要求，在城市管理工作中，一是要摒弃把城市系统封闭起来与外界隔绝的做法，要充分估计到城市外部对城市系统的种种影响，努力从开放中扩大城市系统从外部吸入的物质、能量和信息。二是要积极吸引城市管理专门部门以外的部门与人员参与到城市系统的管理中来，绝不能仅仅依靠有限的城市管理人员。只有这样，城市才能快速发展，也才能管理得更好。
(4)综合性。所谓综合就是把系统的各部分各方面和各种因素联系起来，考察其中的共同性和规律性。综合性原理的含义包括：
第一，系统最优化目标的确定，是靠从各种复杂的甚至对立的因素中综合的结果。 第二，为了达到同样的管理目标，通常有各种各样的途径与方法可供选择。 第三，量的综合可以带来质的飞跃，也才能找出最优的解决问题的途径与方法。 综合性原理要求，在城市管理中，管理决策者与具体执行者，都应该开动脑筋，既要学会把许多普普通通的问题综合为新的构思、新的对策，选出满意方案，又要善于把复杂的城市系统分解为最简单的单元去一一解决。
（二）系统原理的基本特征
系统论是本世纪40年代由美籍奥地利生物学家贝塔朗菲首创的一门科学，它强调在事物的普遍联系和发展变化中研究事物。系统原理的基本特征是整体性、相关性、动态性和目的性。所谓整体性，指系统是由若干要素复合而成的综合体。它具有两层含义：要素与系统密不可分；整体功能大于部分功能之和。系统整体性的思想告诉人们，既要优化各个要素的功能，更要追求整体的最佳功能；所谓相关性，是指系统内各个要素之间的彼此联系、相互作用，它主要揭示系统内要素与要素的关系。系统相关性思想告诉人们，任何一个要素在系统中的存在和它能否有效运行，都与其它要素有关；所谓动态性，是指任何一个系统都不是静止的，而是在不断发展和变化之中。这一观点告诉人们，必须善于将系统运行的情况及时反馈到中枢机构，以便对系统的结构、运行节奏、运行方向进行调节，从而使系统运行的质量在更高的层次上循环；所谓目的性，是指系统的构成和运行都有着明确的目的和功能。系统运行的目的不明确，或混淆了不同系统的目的，都必然导致管理的混乱。
(三)系统原理在现代城市管理中的作用
- １０７-
第四章 城市管理概述
根据现代城市的特点及其管理的要求，把系统原理的基本思想贯彻到现代城市的管理之中，有助于解决城市建设和管理方面的一系列根本性的问题。
1、城市的整体效应。根据系统原理，局部与整体有着密切的关系。一般说来，如果局部的性能是好的，则整体的性能也比较理想。但是局部都力争各自的最佳效益，却不一定能达到系统整体效益的最优。因为局部与整体的利益并不总是一致的。例如，长期以来人们都把城市视为工业基地、生产性城市。于是工业建设项目一上再上，生产规模日益扩大。与此同时，却在重视城市经济效益的同时忽略了社会效益和环境效益，最终影响到城市的综合社会经济效益。目前，我国许多城市因基础设施不足而影响城市整体效益的例子就是最好的证明。因此，必须按照系统的原理，整体把握城市的发展。
在现代城市管理中树立整体观念、全局观念，根据城市发展的战略和总体规划来组织和协调各个部门、各个单位的社会经济活动，才能产生城市的总体效应。例如，沿海城市在对外贸易中，若能根据出口创汇的总体战略和计划来组织、部署、协调各个行业、各个部门企业的进出口贸易，其效益就可能高于各部门、各单位各自为政对外贸易的效益之和。当然，强调城市的整体效应，并不意味着可以忽视局部功能，限制局部发展的积极性，而是要求城市内各个部分(子系统)功能的改善必须有利于城市整体功能的增强和局部效益的提高。
2、城市的协调发展。根据系统原理，将城市系统内的相关要素(活动)按照一定的方式联系起来，协调发展，就可产生一种交叉效应。例如，在城市交通系统中，为了解决交通堵塞的矛盾，仅仅依靠增加车辆来提高运载能力是不够的，还必须改善其它交通设施的条件，包括拓宽道路，建造地铁、立交桥等立体交通设施。另外还须运用一些软技术，如客货车分流、快慢车(包括机动和人力车)分道、价格措施、交通规则，只有通过多方协调、相互作用，才能有效地提高城市交通系统的功能和运行效率。交叉效应还产生于系统与系统的协调运行之中。可见，根据系统原理的相关性思想，协调城市内部各个方面的关系，就能提高各个层次的管理效率，进而提高城市的整体效益。
3、城市的连续发展。根据系统原理的动态性思想，城市及其内部各系统的运行是一个连续不断的变化过程，任何环节运行过程的中断都将使城市整体的运行发生故障。因此，在现代城市管理中要注意研究城市系统运动的规律性，通过采取各种有效的管理手段，使各个系统的运行呈现一种前后连贯、相互协调、周而复始的良好状态。为了保证城市系统的良性循环，必须运用现代化管理的预测手段，对有关制约因素的变化趋势进行估计和分析，并及早作好安排。例如，根据城市人口的现状及发展动态，预测若干年后有多少适龄儿童要入学、多少适龄青年要结婚等，让有关管理部门对此早作安排，到时候使学生有书可念，“鸳鸯”有室可住。 四、城市管理的分解原理
分解原理是现代城市管理原理的重要组成部分。现代城市作为一个有机体，不但其内部各系统、各要素之间存在着密切联系，而且它还与外部环境(辐射区域、经济区或城市群等)有着广泛的联系和交往。面对纷繁复杂的城市活动，为了高效率地管理现代城市，除了整体把握城市之外，还必须进行科学分解，即在整体把握的基础上，将整体分解成一个个基本要素，进行明确分工，并确定各自的职责，使之规范化。
分解就是根据客观事物的要求，将事物化巨为细、由繁到简的思维方式。适用分解原理管理现代城市的关键是分工。合理的分工是社会协作的前提和保证。只有明确分工与协作，才能应付城市管理工作错综复杂、千头万绪的局面。运用分解原理管理现代城市的主
- １０８-
城市管理学概述
要方法是：
（一）按照社会功能和性质进行管理机构的分工
能否有效地管理现代城市，与城市管理机构的设置及其分工有着密切联系。管理机构是城市管理者进行管理活动的组织保证，如设置不当，或分工职责不明，就会造成互相扯皮的管理混乱局面。因此，我们应按社会功能和性质分解城市的管理系统。例如，根据城市的政治、经济、文教卫生、司法等各种社会功能和性质，相应设置各类管理机构。这样，一方面可避免因各种不同功能的城市活动集中管理中所产生的疏忽现象，另一方面可提高管理部门的办事效率，加强责任感。城市管理机构在按社会功能和性质作了横向分工后，还要进行纵向分解，即同一功能的管理机构按其管理的层次进行分工。在我国大多数城市中，行政管理机构一般分为市、区、街道(宅区)三级。
(二)按城市管理机构的职能分解各类管理活动
科学地设置城市管理机构之后，纷繁复杂的城市管理活动就有了相应的对口管理部门。例如，城市的社会和经济发展计划是一项浩瀚的工程，它集中了城市的政治、经济、社会、文化各种问题。这项计划如不对其分解，而由某个机构独立实施的话，其结果或是一筹莫展、毫无头绪，或是顾此失彼、效率低下。然而，将这项社会工程按现有的城市管理机构的职能进行必要的分解，并由各相应的管理机构实行对口管理，就能理清头绪，提高效率。因此，各职能机构还应建立责任制，明确责任，做到各司其职，并在分工的基础上实行必要的协作。只有这样，才能保证城市管理计划的顺利实施，收到事半功倍之效。
五、城市管理的封闭原理
在任何一个系统中，每一个管理对象本身是自相封闭的，其管理手段必须构成一个连续封闭的回路。这就是现代管理的封闭原理。
现代城市的管理系统按其功能可分为决策机构、执行机构、监督机构和反馈机构。决策机构是城市管理的指挥中心，它一方面指令执行机构实施既定的决策，另一方面又指令监督机构对决策的执行过程实施监督；反馈机构则将执行过程信息进行分析和处理，并及时反馈给决策中心。决策中心据此修正管理中的偏差，发出新的指令，以实现预期的目标，获得最佳效益，这就形成了管理的封闭回路。可见，城市管理系统是一个封闭的回路。城市管理活动在这封闭回路中不断振荡，循环往复，向更高的层次发展。 管理的封闭原理要求，在城市管理中，需要注意以下几个方面的问题：
第一，城市管理必须实行封闭式管理，必须在系统内建立封闭机构。作为管理手段的机构来说，执行机构必须确切无误地贯彻城市市长或城市决策机构的指令，为了保证这一点，应设立能够确实发挥作用的监督机构，如纪律检查委员会等。
第二，正确使用城市管理封闭的基本方法。封闭的基本方法有二：一是从后果中找出管理各环节中偏离目标的原因，加以封闭；二是不论原因只对后果采取措施。以设立市长顾问，听取专家意见为例，就必须有一个封闭的办法才能行之有效。一方面，需要针对原因从管理手段上加以封闭，要真正把市长顾问看成是专家，并采用科学的方法听取他们的意见。另一方面，还必须从后果封闭，即要赏罚分明：专家提出了正确的意见经采纳取得成效的，应切实奖励；对于那些以不负责的态度提错误意见并造成重大损失的，要罚。对于没有明确态度长期不提建议的，要撤消他的市长顾问资格。这样，才能使专家真正起到智囊的作用。
第三，城市管理的封闭是相对的。从空间上讲，城市管理的封闭系统不是孤立的，它
- １０９-
第四章 城市管理概述
与城市内外的各系统都有输入输出的关系；从时间上讲，城市管理的中有许多后果都是事先无法预测的。所以，对新发现的城市管理后果或经实践检验证明不正确的管理措施，都必须进行新的管理封闭。
运用封闭原理管理现代城市的关键是城市管理者的封闭、城市管理制度的封闭和城市管理机构的封闭。
（一）城市管理者的封闭
城市管理者是城市管理活动的主体。城市管理者的素质和行为直接影响到管理工作的效率。城市管理者的封闭主要包括两个方面：
一是各级管理者之间应保持衔接或沟通。具体而言，上级领导的指示要准确地贯彻到下一级管理者，而下一级人员应将执行中最新情况及时地报告上级领导，形成上下级管理者之间信息的连续回路；二是各类管理者的任期应该是有期限的。如果城市管理者实行终身制，能上不能下，好坏一个样，那么就难以实现城市的有效管理。因此，要废除管理者的终身制，而代之以聘任制。要大胆地将那些德才兼备，具有管理才能的人推上城市管理部门，及时罢免一部分治理城市无术的管理者，形成能者上、庸者下，专家治城、庸才解甲的局面。
(二)城市管理制度的封闭
城市管理制度的封闭，主要是指管理制度的系统性。按其性质分，它包括城市管理经济制度、行政制度和法律制度；按其功能分，它包括城市管理的组织和实施制度、监督制度、反馈和协调制度等。这一系列制度既各自独立又互为联系，构成一个统一的、连续的回路。城市管理制度不健全或不连续封闭，就无法进行有效的管理。例如，城市交通规则是一种城市交通的管理法，如果对交通规则的实施过程不加以监督，这个法就不封闭，不过是徒有形式。因此，城市管理必须做到有章可循，违章必究。另外，城市的许多管理活动还必须综合运用行政、经济和法律制度。例如，上海市近年来在环境卫生管理中实行的“两禁三包”，就是行政、经济和法律手段的综合运用。根据这项规章制度，对于那些违反者既要追究行政责任，又要追究经济责任，对情节严重者还应予以法律制裁。这样，就能防止一些人钻管理制度不严的空子，使城市管理活动真正做到有法可依，违法必究，究必见效。
（三）城市管理机构的封闭
即各类城市管理机构，包括决策机构、执行机构、监督机构和反馈机构等所组成的城市管理系统的连续和回路。这一点前文已经论及，这里不再赘述。 六、城市管理的反馈原理
反馈是控制论的基本概念。所谓反馈，就是从控制系统的输出端获取信息，并经处理后通过一定的环节返回系统的输入端，将它与输入相比较，根据两者误差对控制信息作适当调整，从而使输出达到最优化。在现代城市中，面对不断变化的客观实际，能否进行有效管理的关键在于是否有灵敏、准确、有力的反馈机制。
反馈的本质特征就是根据过去的实践情况去调整未来的行为，以求达到某种预期的目的。它的突出效能就是要求对客观变化做出应有的反应。面对着永恒变化的客观实际，管理是否有效，其关键就在于是否有灵敏、正确的反馈。灵敏、正确的程度是一个管理制度、一个管理功能单位是否有充沛生命力的标志。这就是现代管理的反馈原理。
反馈有正、负之分。使系统的输入对输出的影响增大，导致系统的运动加剧发散，口
- １１０-