第四章 城市管理概述
从必要性看，随着现代社会化大生产的发展，社会分工的日益精细和人口的大量增长，使得城市这个大系统内各种因素、各种结构、各种关系变得高度错综复杂化。在这样一个庞大而复杂的社会系统中，领导者的决策又常常是涉及多因素、多结构、多种关系的综合性决策。显然，单靠领导者个人的知识、经验和智慧已经不够用了，必须动用咨询机构的力量来帮助决策。现代城市管理中运用咨询方法，既能减少领导者决策的失误(特别是可以避免大的失误)，又能集思广益，从而能比较充分准确地表达社会的需要，科学地确定各种发展目标和实施对策，以取得尽可能大的综合效益。从可能性看，现代各类咨询机构作为一种组织形式正在蓬勃发展。近几年来，随着我国经济建设的发展，各类咨询机构诸如政策研究机构、科技咨询机构、工程咨询机构、管理咨询机构、综合咨询机构、专业咨询机构等大量地涌现出来。这种咨询机构的发展，无疑为城市管理中运用咨询方法提供了现实的可能性和条件。
现代各类咨询机构在城市管理决策中的作用主要是：
1、在广泛深入调查研究的基础上，对城市人口、经济、社会、公用事业等问题进行科学预测，主动地向领导提出战略性建议。
2、在领导碰到难以解决的重大的城市问题时应领导要求，提供如何决策的意见。 3、就领导提交的各种政策性报告，提出会审意见。
4、在领导决策之后，根据领导的需要，提供可供选择的具体实施方案。
为了充分发挥咨询机构在城市管理中的作用，领导部门在运用这种方法时还必须考虑利用咨询机构的科学性和艺术性，国外称之为“智囊技术”，就国外目前常用的来说，有“头脑风暴法”、“哥顿法”、“对演法”、“特尔斐法”等等。以“头脑风暴法”为例，它是利用会议形式求取方案的办法，会议人数规定为6-10人，会议主持者并不指明会议的明确目的，而是就某一方面的总议题要求让与会专家无拘束地自由发表意见。会上不允许对别人意见进行批评。主持人(特别是高级领导者)不发表意见，避免影响会议的自由空气，而是在不怀偏见的倾听中有目的地吸取决策所需要的东西。这种方法在寻找新观念和创造性建议方面十分有效。据统计，运用“头脑风暴法”比一般会议产生方案的比率可提高70%。“哥顿法”是与“头脑风暴法”相类似的一种智囊技术，它是美国创造学家哥顿最早发明的。主要是通过创造思维的形式让大家提方案，但是研究什么问题?目的是什么?只有主持会议的人知道，参加会议的其他人都不知道，以免受约束。例如，要想研制一种新型剪草机，会议主持者请大家就如何把东西切断和分离提方案；要设计一种新型屋顶，讨论题是让大家设想把一个东西围起来的办法。因此，在会议之前，主持人要为如何表达研究的问题作好充分准备。当会议进行到适当时机，主持人就把问题揭开。“对演法”也是一种重要的智囊技术。即方案由意见不同的小组分别去制定，然后各方面开展讨论，互攻其短，以求充分暴露矛盾。或者预先演习一个方案，故意设置对立面去挑剔。通过这种方法得以尽量考虑可能发生的问题，从而使方案越来越完善，这种方法在进行竞争型决策时尤为重要。在制定方案中，创造性的见解具有关键的意义。因此，开发创造性思维的方法和各种创造技法，也应包括在智囊技术之中。
六、城市管理的目标管理法
“目标管理”(Management by objective，MBO)，是指通过建立目标、分解目标、指导目标的实施和对目标进行检查评定来进行管理，使各项管理工作都围绕总目标的实现而统筹运转。
目标管理是一项动态性的城市管理工作系统方法，其管理系统包括决策系统、执行系
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城市管理学概述
统、反馈系统、考评系统和保障服务系统，这些子系统在时间上继起，在空间上并存，形成统一的组合循环系统。城市目标管理一般要经过以下程序：
(1)城市管理目标的确定与分解。城市管理既要有总体目标，又要有各个层次的分解目标；分解目标要为总体目标服务。建立一个相互联系、相互制约的城市管理指标体系。 (2)建立各级目标责任制，落实管理目标。城市管理的总目标和分解目标确定之后，还要通过一定的形式，用责任状或其他形式固定下来，使目标具有很强的约束力，不能想完成就完成，不完成也无所谓。同时，更要建立一套严格的奖惩措施，制定具体明确的检查考核指标和奖惩办法，从而激励人们去完成自己的目标和任务。
(3)组织协调，综合考评。城市管理中，从管理目标的制定，目标的分解，责任制的落实，目标的考核、检查、评比、奖惩等要形成一套科学有序、协调一致的目标体系和管理体制。要注意在实施过程中的一些问题的组织协调，最后还要根据事先确立的考评办法进行综合考评，根据考评结果，奖优罚劣，促进城市管理水平的逐步提高。
实践证明，目标管理是城市管理中的一种行之有效的方法。近几年，我国不少城市在加强现代化管理中，推广运用这种科学方法，取得了一定的成绩。但也有一些问题应当认真研究，并适当采取相应的政策。比如，目标管理与城市政府机构的职能和分工问题；目标管理指标难以量化的问题；政府机构管理的综合评价体系的建立问题；目标管理中怎样才能处理好党政关系的问题以及如何处理好纵横衔接关系，诸如目标与计划、目标与日常工作的关系，等等。
现代城市管理科学还包括三个重要的科学方法，即运筹学、系统分析和决策科学化。20世纪70年代后一些发达国家在管理中率先把数学方法、电子计算技术和通讯技术以及系统论、控制论、信息论等，广泛地运用于城市管理之中，取得了很好的效果。
现代城市是一个复杂的大系统，它集政治、经济、文化等各种社会活动于一体。因此，政府在城市管理中，一定要注意在管理方法上变单一性为多样化手段，注意发挥各个管理方法的协调性和协同有序性来进行综合管理，及时、科学、合理地解决城市管理中的各种复杂问题。
七、城市管理的宣传和思想教育方法
宣传和思想教育的方法，是城市管理中又一种极其重要的方法或手段。城市是人口和社会经济活动集中的地区。城市中的各种社会经济活动，都是在有思想、有感情的城市居民进行的。因此，要搞好城市管理，还必须运用宣传和思想教育的方法，对城市活动的主体，即对城市居民进行宣传和思想教育，以提高他们的政治思想素质、文化知识素养以及专业水平素质，增强其对城市管理活动配合的积极性和主动性。
一般认为，行政手段和法律手段是直接作用于被管理对象的意志和行为的，而经济手段和思想教育手段，则是间接地作用于被管理对象的意志和行为的。当然，经济手段与思想教育手段虽然都具有间接性的特点，但它们作用的动力是不同的。经济手段是以物质利益为动力来诱导和推动人们的行动，而思想教育手段则是以激发被管理者的内在精神为动力的。人的思想是人的行动的先导，宣传与思想教育，就是帮助人们树立正确的思想、道德、观念、纪律等。当然，宣传与思想教育方法，也必须遵循人们的思想活动规律。 城市管理的宣传与思想教育方法，是关系整个城市的精神文明建设的问题，也是关系整个城市居民全面发展的问题，还是关系整个城市系统能否正常运行和有否良好城市管理效果的重大问题。因此，在城市管理中，一定要注意正确和有效地利用这种方法，具体来说，在运用该种方法时，首先，必须注意破除各种旧的观念，正确解决和处理城市管理体
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第四章 城市管理概述
制改革中出现的新思想和新问题。同时，还要对全市居民进行系统的宣传和思想教育工作，提高他们自觉地遵守和执行城市各种法律、规章制度，维护城市各种公共生活秩序的积极性与主动性，真正做到人民城市人民管，把城市管理提高到新的更高的水平。
从具体的形式来看，城市管理中的宣传与思想教育应充分利用城市的各种有利条件，采用各种形式和教育手段，如电影、戏剧、广播、电视、互联网络以及报纸、书刊等，从多方面、多角度对人们的思想施加影响。另外，还要发挥各种社会团体、各类教育部门、居民家庭、城市街道等组织的作用，形成强大的思想教育网络与教育体系。只有这样，才能充分发挥宣传与思想教育工作在城市管理中的作用。
第八节 城市管理的发展趋向
当今世界，由于科学技术的发展和原子能及电脑技术的广泛应用，资本主义经济得到了前所未有的发展。工农业生产力水平达到了空前的高度，大量农村劳动力从农业中释放出来，人口进一步向城市集中，并且也出现了城市分散化(或郊外化)的发展趋势。这说明资本主义经济发展现代化的过程，也是加速城市化的过程，而城市化又给城市现代化创立了基础。这种城市化的发展势头，在我国和第三世界国家中也同样存在，所不同的是城市化速度比较缓慢。尽管如此，在世界范围内，由于城市化和城市现代化的迅速发展，均普遍面临着如何管理好现代城市，如何适应时代发展变化的需要等问题。
我国正处在社会主义初级阶段，城市管理应当具有初级阶段的特色，所以必须探讨如何适应我国现代化建设需要，如何适应我国改革开放一系列变革的问题。
一、城市现代化前景对城市管理提出新的要求
党的十一届三中全会做出了把工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策。在工业、科学技术、国防和农业现代化中，前三个主要集中在城市，它们将使城市生产力发生质的飞跃，使城市经济大大改观；而农业现代化也要依靠城市的农业机械、农用化肥和农药，应用现代科学技术使耕作技术发生变化。现代化必然带来城市化和城市现代化，所以，工作重心转移到现代化建设上来，意味着必须重新认识城市的地位和作用，城市是载体，建设脱离不了城市现代化的条件。在实现现代化过程中，城市具有中心动力的作用，肩负着推进四化和带动农村的历史重任，我们要建设社会主义的现代化强国，不能设想没有现代化的城市。
我国经济体制改革和经济发展的进程，使城市的地位和功能正经历着一个新的历史性的变化。摆在我们面前的历史任务是，根据我国社会主义经济发展的客观要求，逐步实现城市现代化。因此，城市管理必须跟上这个时代的潮流，制定出城市现代化的发展战略，探索建立适合于城市现代化的管理体制，正确制定各项政策和采用科学管理方法。
二、城市管理要适应我国当前的变革
由于我国还处于社会主义初级阶段，生产力落后，城市经济不发达；长期形成的僵化体制又严重束缚着生产力的发展，所以改革更成为迫切的历史任务。改革是近些年我国形势发生巨大变化的一个重要标志。现在的形势表明，我国正处在一个变革时期，城市经济体制改革正在演化过程中，而且涉及我国社会主义经济模式的变革。城市管理是整个国家管理经济和社会活动的一个部分，因此，城市管理必须随着我国经济管理体制的变革而发生变革。
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城市管理学概述
目前，我国城市管理处于新旧两种体制的转换阶段。城市管理要从过去按产品经济管理的一套体制和方法，转换到按市场经济发展需要的市场管理体制轨道上来。我们应当摸索出一套以市场机制为主体，以计划机制与市场机制相结合，加上必要的行政干预机制，由多种机制并存的“三位一体”的管理模式。城市政府对经济管理的职能，应逐步转变为间接管理。我们还要从战略上、全局上合理组织城市管理网络，对城市的多功能、多产业、多种经济成份加强协调和发展。
在这个转换过程中，城市面临着由封闭型转入开放型的格局。市场经济需要开辟国内外市场，沿江沿海大中城市则更需要进一步探索建立外向型经济，有些大城市还要实行城市国际化。要积极参与国际社会的分工，充分利用外国资金、技术、资源、市场和信息，以加速我国国民经济的现代化和城市现代化。
三、信息化给城市管理带来的影响
信息即事物的运动状态及对运动状态的陈述。运动状态本身(例如观察到的事实、现象)是直接的信息，关于事物运动状态的陈述(例如经过加工整理的数据、资料、理论、观念等)则是间接信息。无论是直接信息还是间接信息，都向观察者提供了关于事物运动状态的知识。而一切事物又总是处在不停的运动中，所以，信息是普遍存在着的：存在于自然界，存在于人类社会，存在于人类的思维领域。既然信息提供关于事物运动的知识，它就同物质、能量一样，是人类生存和发展所不可缺少的宝贵资源，并与物质和能量一起成为现代科学技术的三大支柱：物质为人类提供材料，能量向人类提供动力，而信息奉献于人类的，则是知识和智慧。人类认识世界和改造世界的过程，在技术上，就是一个不断地从外界获得信息，对信息进行交换、传递、存储、处理、比较、分析、识别、判断和提取，并在此基础上，进行调整、控制和组织的过程。
城市在当前信息技术发展中占有重要地位。现代信息技术中包括传感技术、通信技术和计算机技术。没有传感，就不能获得信息；没有通信，信息就不能流通，计算机就无以施展其技。现代城市将逐步发展成为“信息化”社会，充分利用城市的先进工业和发达的技术基础，促进信息的传感、通信和计算机技术三者连接成网，融为一体。城市还可利用它与外界的广泛经济联系，提供安全可靠的通信网和具有高度智能水平的服务功能，来促进信息的传播和流通，达到“信息化”的要求。
当今世界已跨入信息时代，世界各国纷纷大力开发经济信息、科技情报和咨询业等。由于各城市间交通和通讯事业的迅速发展，大大缩短了世界空间距离。同时，人们追求生产的高效率和生活的高度丰富，促使整个世界的经济出现了一体化的发展趋势。人们日益认识到，整个国家和城市的开放性是任何一个经济体高速发展的重要前提。在科技高度发展、经济形势快速变化的今天，几乎在全世界范围内都出现了以下三种变化：在城市商品匮乏的过去，人们往往是生产什么就向市场供应什么，现在则倾向于根据市场经济信息来组织生产；过去生产者主要依靠自己的力量去开发新技术，现在则倾向于在获取科技情报的基础上再求得进步；过去政府和企业主要靠自己去取得信息和制定发展战略，现在则往往依靠咨询机构来提供可选择的方案，从而取得事业进展的高效率。
四、我国城市化道路和城市宏观战略
城市化是人类社会政治、经济发展的必然结果。随着工业化的发展，农村人口将逐渐转化为城市人口。各个国家由于历史条件不同，城市化道路发展不尽一样。我国应当根据我们的具体国情，走我国城市化的道路。
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第四章 城市管理概述
展望我国城市化的前景，我们在解决了全国几亿农民的温饱问题以后，还要使大批农民逐步向城镇转移，促使城市化的不断发展，同时又要防止大城市的盲目扩大，并逐步改造现在已经过度膨胀的大城市。从我国现阶段生产力水平出发，工业化进程将使城市、特别是大城市得到更进一步发展。我国正处于聚集型城市发展阶段，所以除了强调有计划按比例大力发展中小城市的同时，应当仍然把大城市和特大城市作为我国经济社会发展的战略重点，从而充分发挥其中心城市的作用，为国家经济建设积累资金、经验和培养人才，带动中小城市和农村乡镇的发展。这是因为这些大城市、特大城市在规模效益、聚集效益、投资效益、建设效益、社会效益以及土地利用率等方面普遍优于中小城市。把大城市和特大城市作为经济社会发展的战略重点和我国的要“严格控制大城市规模”的方针并不相悖。我国城市化的方针是在较长时期内起作用的指导方针，即使当前我国在一段时期内以大城市和特大城市作为经济社会发展的战略重点，但同时也应当继续贯彻“严格控制大城市规模”方针，做到大城市有控制地发展。城市化是与工业化同时并存的，是以经济发展为前提条件的。所以，我们主张，所有大城市不仅应当继续大力发展经济，包括工业、贸易、财政、金融等等，而且还应当大力发展科学、教育、文化事业、交通通讯、信息以及为生产和生活服务的各类事业。只有如此，才能充分发挥大城市在一定区域内的经济和文化中心作用。但同时仍然要严格控制大城市规模，即控制大城市的人口和用地规模。
当前我国的小城市和集镇的经济、技术、文化一般都比较落后，其作用看起来不大明显。但是，从长期的、整体的战略观点看，其生命力和各方面的作用都非常重要，特别是作为城乡结合点和纽带的作用会日益重要。据农业部门预测，到2000年，农村将有近2亿劳动力及其家属从农业生产中分离出来。解决他们的就业问题就在于多建设小城镇，使他们“离土不离乡”。必须看到，我国城市化的独特道路，很大程度上取决于小城市和集镇的建设及其作用的充分发挥。我国城市建设的长远战略方针应放在发展中小城镇的决策上，因为我国地广人多，更要求生产力布局做到地区性的相对平衡。
、城市管理的趋势
(一)城市管理柔性化
传统城市管理是以技术、生产等物的管理为中心，以行政命令、制度约束为主导的管理。从20世纪80年代开始，城市管理向柔性化发展，即由传统管理进入文化管理阶段。城市文化管理以人为中心，人既是管理的出发点，又是管理的落脚点。尊重人，关心人，培养人，激励人，开发人的潜力，成为管理的核心内容。现代城市管理以人的自我控制、自查自律为管理的主要手段，是一种具有人情味的管理、人性化的管理，它依靠思想文化的灌输，价值观念的认同，感情的互动和良好风气的熏陶。这种管理实现了高效率与高士气的良性循环，适应了知识经济时代城市居民需要层次的提高。
城市管理柔性化的另一特征是从以人、财、物等“硬件”为重点的管理向软件管理转变。知识资本由人力资本与结构性资本两部分构成。人力资本主要由知识和学习知识的能力、技能、发明创造力，完成任务能力等人力因素构成。结构性资本则表现为：支持人力资本最大化的结构，如所有制结构、设备结构、数据库、信息技术应用程度、品牌、城市形象等。知识管理、学习管理、创新管理等软性管理将是现代城市新颖的管理模式。未来知识型的管理者注重居民的心理状态和道德状态，人的素质提高；注重激发人们的创造力，创造出更先进的工作方式。柔性化的管理将是现代城市管理的必然选择。 (二)城市管理数字化
20世纪80年代，发达国家普遍将信息和网络技术作为现代城市管理的重要手段。我国
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