城市管理学概述
城市是中央和地方企业的集中所在地，城市企业是工业生产、建设和商品流通的主要的直接承担者。各部门、各地区的经济活动，大都是通过城市的生产场所和流通市场进行的，这些特性决定了城市不可能成为“封闭式”的。我国不少大城市在改革中提出“敞开城门，对外开放”的口号，就是为了打破过去按行政系统、行政区划造成的割裂封锁局面。城市在进行经济、社会和文化管理时，必须以开放性作为自己的特点。这是因为：
1、现代城市是一个开放系统。在当今社会生产分工日趋严密细致、社会联系日益广泛的条件下，为了求得城市自身的生存和发展，任何城市几乎是不可能办成封闭型城市，而必须是开放型城市。随着科学技术的飞速进步和生产力的发展，城市活动的脉搏和运动的频率正在以前所未有的速度加快着。人员、物资、能源、资金和信息的流动，物流、信息流的输人输出反映出城市的开放性功能，显示出城市的辐射力和吸引力的大小。
另外，城市开放表明，社会化大生产条件下的商品经济和市场经济的发展越快，城市对外界的依赖程度也就越高。因为一座城市不仅需要输入原材料和燃料，而且要将制成品输出，甚至到国际上去寻找市场。我们必须根据现代城市这种物流和信息流的动态性质，来确立城市管理开放性的对策。
2、发挥中心城市开放的作用。要充分发挥中心城市的作用，必须以经济比较发达的城市为依托，建立经济区或经济网络。反过来，中心城市更需要周围地区作为它的依托和基地，如果没有基地，这个中心也就无从发挥它的作用，形不成中心。所以，中心城市是开放型的，周围地区也必须是开放型的，以此来推动社会主义商品生产和商品交换的发展。中心城市搞得好不好，关键是商品交换的输入输出，进得越多，出得也越多，这个中心城市就越兴旺发达。建设中心城市就要发展输入输出。中心城市很重要的战略原则是要为周围地区提供良好的服务条件，促使周围地区愿意依靠中心城市来发展经济。
3、关于城市的对外开放。我国的城市开放格局具有鲜明的层次性。一是地区间的开放，二是部门行业间的开放，三是对国外的开放。如果没有坚强的对外开放的基础，没有国内充满竞争与活力的社会主义商品经济和市场经济，就不会有在国际市场上的竞争力，就实现不了对外开放。现在我国实际上是先对外开放，后对内开放。这种反时序的现象是由于我国城市管理中的僵化体制造成的。当今的世界是开放的世界，我们只能借助于外界力量，对这种僵化的体制与保守的以及小生产者思想和习惯势力进行冲击。根据我国的现实情况，现在必须继续巩固和发展已初步形成的经济特区---沿海开放城市---沿海经济开发区---内地这样一个顺序，逐步推进对外开放格局。从国民经济全局出发，正确确定经济特区、开放城市和地区的开发与建设规划，着重发展外向型经济，积极开展内地的横向经济联合，这样才能充分发挥它们在对外开放中的基地和窗口作用。
四、城市市场的导向性
社会化大生产的目的不是自给自足，而是为了满足市场的需要。依靠市场导向，是商品经济和市场经济的主要特征。社会主义市场经济离不开市场的发育和完善。我国目前采取的是“国家调节市场，市场引导企业”的机制。市场机制在计划的控制下，将发挥愈来愈大的导向作用。市场导向既意味着按照市场需求组织生产，也意味着引导和开拓市场本身。城市以市场为导向，强化流通就可以加快循环。市场导向还意味着以城市为依托，发展经济区范围内外的横向联系，并发展同国外的经济联系。同时还要认清以下几方面的问题：
1、市场流通是形成城市各产业的先导。仅仅认识市场流通能够促进生产是不够的，还应认识市场流通能对生产起先导作用，能全面影响城市经济的发展。社会再生产的四个环
- ９１-
第四章 城市管理概述
节都与流通息息相关，流通不畅，就会给经济领域造成不良的连锁反映，甚至会触发社会、政治不安定因素。在发达国家城市中，从事流通和第三产业的职工人数和他们创造的国民生产总值的比例都在持续上升，这说明流通的发展会导致整个经济全面发展。亚洲的新兴国家和地区韩国、新加坡、香港和我国台湾省的产业结构就是按日、美等国外市场需要来建立的，这里也可看出市场的导向性。
2、关于市场与政府干预结合问题。把市场机制同国家的有效领导有机地结合起来，是当今遍及各发展中国家和地区的潮流。现在不发达国家的城市经济发展存在两个主要障碍：一是市场机制过于微弱，因而无法承担有效的资源配置任务；二是国家缺乏有效的领导。为了实现经济发展，首先要促进市场体系的发展，但在经济发展水平比较低的条件下，建立完善的市场体系并非易事。韩国在战后曾经一直实行“政府主导型”的经济体制。政府在经济管理中，经济计划机构的规模宏大，曾具有核心和支配地位。这些机构制定了中长期经济发展计划，利用财政、税收、信贷等经济杠杆，直接或间接地控制着私人资本的活动，形成“政府主导型”的资本主义经济体制。但随着经济的发展，这种经济体制明显地暴露了它的弊病。近年来，韩国在经济体制上实行了从“政府主导型”向“民间主导型”(即市场主导型)转变。解除官方对贸易与资金的某些管制，减少对市场的干预；减少政府对工业、对技术的直接投资。韩国政府把主要精力放在间接的宏观控制方面，致力于开拓市场、经济结构调整、改善投资环境、发展教育事业等。
3、我国城市经济体制改革的目标模式。我国城市体制改革的目标模式是政企分开和实行有控制的市场调节。城市经济管理主要表现在抓好城市市场体系的建立和完善，创造商品经济的市场环境。现在人们开始认识到和明确的一些重要观点有：(1)对城市经济成就的评价，主要看市场经济发展的程度和城市在市场流通中所起的作用大小；(2)城市作为国家与企业的中间管理层次，过去以行政手段为主，现在则通过市场来发挥作用；(3)城市发展的条件主要是市场，城市发展的前景是发达的市场经济；(4)城市经济运行就是市场经济运行，搞活企业，优化环境，主要指自由竞争的市场条件和市场发育程度；(5)国家对企业的管理由直接控制为主转向间接控制为主，这主要以是否通过市场进行控制为标志；(6)市场对城市生产和消费起着导向作用。
五、经济结构合理化
城市经济结构首先指产业结构，产业结构是否合理，这对城市的发展关系极大，二战以来，西欧各国科学技术迅速进步，许多新工艺、新技术被采用，新兴工业部门迅速崛起，许多传统工业如纺织、造船、钢铁等部门相形见绌，日趋衰落。这种结构性的变化，使当今世界各个城市都受到不同程度的影响。城市在考虑制定经济发展战略时，都必须随着时代的变化，面对新技术革命浪潮的冲击，选择和调整各自的产业结构，使之合理化。 1、发达国家经济结构的变化。近50年来，发达国家经济结构的变化主要表现为：(1)关闭、压缩、转移(向第三世界国家转移)传统的劳动密集型工业；(2)一方面压缩、控制或转移老的资本密集型工业，另一方面改造现有企业，以实现设备的现代化、生产的自动化和能源、材料节约化等；(3)大力发展知识技术密集型工业。这个结构的变化过程，首先从美、日开始，继而扩大到英、法、德国等所有发达国家。电子等以信息产业为中心的新兴工业尤其是电脑的发展，加快了结构的变化。日本在社会经济发展战略中提出“技术立国”、“地方时代”两个口号，并在未来的“技术集成城市”里，由政府大力扶植骨干企业，使之发展成电子、生物技术、能源、新材料、光学和医疗保健等方面的新产业。 2、第三产业的发达程度。第三产业的发展成为衡量一个国家或一个城市经济发展现代
- - ９２
城市管理学概述
化水平的重要标志。许多发达国家和地区的第三产业比重占到50-60%。随着生产力的发展和社会分工的深化，大量服务性和辅助性劳动逐渐从生产范围中分离出来。生产社会化程度愈高，这些部门向专业和高质量服务方面发展的可能性也就越大。
3、城市经济结构的优化。从宏观角度看，城市产业结构不仅指工业结构，还应当包括工业、农业、建筑、运输、商业。与城市产业结构相适应，城市公共消费结构、城市基础设施结构也成为重要环节。城市经济结构，一般是从价值形态和实物形态来阐明的，但城市经济结构还有它特有的空间形态。城市空间结构是城市经济结构在空间的投影，是经济结构的空间形式。以上各方面的结构构成，均要求有合理的比例关系和合理的空间布局。
六、城市活动社会化
随着社会化大工业的发展，世界各国在城市社会化方面发展很快，分工也愈来愈细，家务劳动和生产服务基本社会化，促进了城市的运转速度和效率。在生产力水平低、社会分工不发达、人均收入不高的社会里，服务劳动多半是依靠劳动者的“自我服务”，这样城市活动的社会化程度就要受到影响。其实，只有家务劳动社会化，劳动者方能摆脱“自我服务”的状况，而专心致力于本职工作，这也是劳动力再生产所必需的。
商品经济发达的国家和地区，房产和地产均已商品化并形成了产业，这是社会化程度较高的一种表现。有的国家房地产业成为重要的经济支柱。有的国家土地属政府所有，并可以转让、出售土地所有权；有的国家将属政府所有的土地，按市场价格向承租人转让一定期限的土地使用权，但不是出售所有权。国家或土地承租人投资建造的办公楼、厂房或住宅，可留着自用，也可出售、出租。从土地交易到建筑劳务承包，还有房产的买卖，均形成了系列市场；从土地清理拆迁到铺设地面管网等基础设施，均有独立的行业经营，这都是社会化程度较高的表现。
在一些社会化程度较高的国家，社会化的服务事业也非常发达。职工的起居生活统统由城市社会来承担，工厂、事业单位可以不必分散精力去“办社会”。我国的城市长期存在“市长抓生产、企业办社会”的局面，这就不符合社会化大生产的要求。生产向社会化发展，使社会生活也日益社会化了。所以，在现代城市里，人们的衣食住行、生老病死，均应该由社会管起来。
现代化的城市要求生产计划和社会计划相结合。本来在资本主义国家里，企业有计划，社会是无政府状态的，但20世纪60年代以来，一些资本主义国家也在考虑社会计划。有计划地管理经济和社会，已不是社会主义所专有。1960——1965年，法国把原来的“经济现代化与投资计划”改为“经济与社会发展”的指导性计划，其它资本主义国家也不同程度地实行了“经济和社会发展计划”。
20世纪60年代，有的学者提出了所谓城市生活质量的社会指标概念，试图用固定的指标来描述城市生活质量，以便对个人、社会集团和整个社会生活进行质量方面的计量，比较社会规范。1970年，琼斯和弗莱克提出了美国大城市生活模式，其中包括14组可比指标：收入、失业、贫困、住房、教育、身体健康、心理健康、空气污染、社会秩序、公路安全、种族歧视、公益问题、参加管理、不正常行为。我国也有学者提出衡量城市发展水平，不仅要有经济指标而且要有社会指标，以便促进城市活动的社会化程度。比如：人口与家庭、健康营养状况、住房与环境、交通运输、社会安全、教育与智力投资、劳动、社会福利、收入与支出、参与社会活动、文化生活与业余时间安排。
对城市社会生活以质量模式的指标进行分析和研究表明，城市活动受到社会各界的关心。城市管理应当不断推动城市活动的社会化。
- ９３-
第四章 城市管理概述
七、决策科学化
城市任何决策都必须通过系统分析，要考虑到它对别的系统产生的影响和可能的后果，并进行对策分析。越是重大的决策，越要求严密而完整，并经过可行性研究和科学论证。在城市管理决策中，应充分发挥智囊团的作用。现代领导者必须组织自己的智囊团从事战略研究。
现代城市管理者在决策时必须要有科学观念。系统观念科学模式和依靠专家是决策中不可缺少的环节。首先领导者要高瞻远瞩，纵观全局，发现问题找出题目，然后交给专家进行科学研究。专家们可以用模型分析法、电子计算机等进行模拟实验(或称计算机仿真)，比较和选择各种方案，最后提交领导抉择。常设专家组是必要的，这样能真正起到智囊团的参谋部作用。例如德国通过法律，明文规定成立专家委员会，目的是使学术界的意见产生更大的影响和效力，使政府能听取那些合理的劝告和建议。城市领导者在管理城市时，必须善于利用利率、税率、汇率等各种经济杠杆，使决策在实施时，能通过不断调节达到预定的科学模式或目标。在实施决策的过程中，城市领导者还必须注意动态反馈，因为现代城市受各种复杂可变因素的影响较大，没有一项决策能做到万无一失，也没有一项决策是一劳永逸的。
城市政府在作任何重大决策时，需要以各种信息为依据，如民意调查、舆论变化、社会动态、国民经济信息、科学发展信息、军事信息、文化动态信息、国际动态信息、城市各种功能承受力信息等。由于信息量太大，过去的决策一般表现为粗放式或概念式，现在则可以用信息系统作决定，以大型计算机网为中心，建立起国情、市场行情分析决策支援系统，从而促使决策更加科学化。
第三节 城市管理的任务
所谓城市管理的任务，是指城市管理所要处理的关系和解决的问题。根据城市管理的内涵，其主要任务包括：，
(1)从国情和市情出发，编制并实施城市社会经济发展战略和城市总体规划；
(2)根据国家政策、法令，综合运用行政的、经济的、法律的诸种手段，控制和调整城市发展方向、城市规模、经济结构和空间结构，力求实现物资、人口和生产的平衡； (3)综合运用各种管理手段，组织并协调城市内各部门之间的关系，组织并协调城市与外界的联系，以维持城市正常的社会秩序、经济程序和政治秩序；
(4)完善和发展城市基础设施，加速城市现代化，为城市的生产和居民生活提供良好的投资环境和物质条件；
(5)按照政企分开，用间接手段管理经济的原则，充分发挥城市在组织社会化大生产网络中的结节点的作用，努力提高城市经济效益；
(6)处理城市与外界之间的政治、经济和文化关系。 城市管理的任务，主要包括以下几方面： 一、加强城市规划和建设的管理
1、理顺规划管理体制。逐步改变城市规划管理和建设管理一体化的模式，科学、合理地配置行政、经济、技术等各种管理手段，加强城市规划的集中统一管理。
2、加强和完善规划编制工作。深化规划研究，使规划研究成果既立足现实，又具有前
- - ９４
城市管理学概述
瞻性，提高城市规划的合理性、科学性、可操作性及政策水平。加快高素质综合型规划人才的培养，积极采用先进的计算机辅助设计系统CAD，提高规划成果的技术含量。实施和完善滚动式的规划方法，缩短规划方案修编或调整的周期，将不合理的规划造成的损失降低到最小程度。
3、强化城市规划的实施管理。加强城市规划实施的法制化，重视城市规划的地方立法工作，完善城市规划实施的法规体系，强化对规划主体和客体的约束机制，确保城市规划的顺利设施；强化城市规划实施的科学化，建立计算机地理信息系统(GIS)，依据相关法规对城市规划实施包括用地布局及各项建设活动进行动态监测与管理；强化城市规划实施的民主化，逐步建立规划管理听证制度，推行规划信息和管理程序公示制，提高公众参与程度和管理透明度，接受社会监督并争取广泛理解、支持和协作，把城市规划的实施过程逐步纳人民主化管理的轨道。
4、加强城市建设管理。切实抓好建设项目的规划审批、验线、验收三个关键环节；严格城市用地功能分区、城市建筑单体设计、质量监审等技术规范，从建筑语言上形成城市统一的美学风格和文化气氛，使各单体建筑在空间环境上相互补充、相互衬托；严格执行基本建设程序和审批规定，认真做好项目前期工作，确保工程质量，不断提高提高城市建设的综合效益。
二、加强城市市政基础设施和公用事业管理
加强对作为城市公共物品和公共资源的城市基础设施的管理是城市管理的重要内容。 与一般理解的城市市政管理不同，城市基础设施可以分为主要用于经济再生产的生产性基础设施(例如城市货运港口)、主要用于人口再生产的生活性基础设施(例如社区物业管理)、主要用于环境再生产的生态性基础设施(例如城市环境保护)三大类。多数情况下，城市基础设施兼有一种以上的功能(例如城市道路交通)，因此，对城市基础设施的管理具有明显的综合特征。
改革城市市政基础设施和公用事业管理体制，推进市政单位的企业化管理和政府管理的合同化、规范化，促使某些管理行业社会化、产业化和专业化，保证城市基础设施和公用事业的高效率运营。运用经营业绩协议、管理合同和服务合同等新的管理组织形式，对城市道路和桥梁、排水管网、污水处理、防灾应变以及社会福利等市政基础设施，进行有效的维护和管理；进一步完善供电、供水、供气、自来水、燃气、电力、交通运输、邮电通信等市场化和半市场化服务的基础设施和公共服务业的管理，提高服务水平和经营效益；对垃圾处理和污水处理等设施经营项目以及绿化建设、环卫保洁等公共服务项目，可以通过招标竞争，引入竞争机制，提高这些部门的管理和运行效率，降低服务成本。 三、加强城市基层社区管理
适应城市社会全方位转型，加强社区建设和管理，发挥基层社区的整合、管理、服务乃至教育、培训功能，协助做好社会治安、公共卫生、计划生育等工作。
1、顺应市场经济的发展和经济类型的多元化以及人口的老龄化、游离于单位以外的居民增多的趋势，发挥基层社区的社会整合与社会控制、管理、服务乃至教育、培训功能。 2、顺应工业化、城市化快速发展新形势，发挥基层社区组织在治理污染、改善居住环境质量，动员、安置居民搬迁、处理有关纠纷等种种难题方面的作用；发挥基层社区组织对成千上万离土又离乡的进城农民进行教育、管理、服务等方面的作用。
3、顺应我国城镇“小康型”生活方式和居民生活质量提高的趋势，发挥基层社区在全
- ９５-