第四章 城市管理概述
面改善居民区环境，全面发展社区服务、社区文化、社区教育等方面的作用。
4、顺应政治体制改革和民主、法制建设的客观要求，培育基层社区组织体系，推进基层群众性自治进程。
四、加强城市社会综合治理
广泛开展以城市市容卫生、交通市场秩序、社会治安整治和外来人口管理等为重点的城市社会综合治理工作，使城市环境“脏、乱、差”状况得到根本的解决。
1、强化城市安全管理，创建和谐、健康、安全、幸福和充满希望的城市人居环境。城市中公共空间的设计和居住小区的规划，要考虑减少犯罪机率，完善报警系统，加强物业管理，形成完整的治安防范体系；建立和完善专门机关与群众相结合的预防和打击犯罪的工作机制，把城镇社区犯罪控制作为一项社会系统工程来抓，严厉打击各种犯罪活动和社会丑恶现象；完善基层治安网络建设，做好各种社会矛盾的疏导和调解工作，维护社会长期稳定，保障人民群众安居乐业。
2、加大交通秩序整治的力度，合理调控交通流量，严格行车秩序，规范停车行为，建立安全、通畅、文明的交通秩序，提高路网通行能力。动员组织社会各界和广大群众持续开展道路交通综合整治，建设交通智能化路口，严格交通法规，倡导文明驾车、文明骑车、文明乘车、文明行路。
3、加强城市市容市貌管理，促进城市形象建设，完善城市整体面貌。组建执法队，集中力量对违法违章建筑、集贸市场、建筑工地、居民小区进行治理。取缔占道经营，拆除违章建筑物，还路与交通。整顿沿街门面和建筑物外观，整顿不规范的广告牌、宣传牌。规范城市道路指示牌和商店招牌。
4、加大城市环境污染综合整治的力度，完善管理体系，提高环境污染的治理水平。严格控制城市工业污染，要依据规划，有步骤地将能耗大、污染重的工业企业迁至下风口和水源下游，远离市区；倡导清洁生产，把污染物消除和削减点由生产末端转向生产全过程；实行区域和城市污染物排放总量控制，搞好废水废气的集中净化，废渣的集中利用，垃圾的集中处理，走环境治理产业化、市场化、集约化的道路；加强环保教育，提高市民生态环保意识。
5、加强城市暂住人口和流动人口的动态管理，探索集中与分块管理的新路子，进一步完善城市人口管理制度。建立统一的流动人口管理机构，协调监督，深化服务，把外来人口管理纳入城市日常管理的轨道。
第四节 城市管理的目标和作用
一、城市管理的目标
现代化城市管理的目标，是城市经济的繁荣发达、市民生活的舒适便利和城市环境的整洁优美，促进经济、社会、环境的协调发展。
所谓城市管理的目标，是指城市管理所要达到的预期的目的。它是城市管理的方向，是指导城市管理工作的行动指南。城市管理目标决定着城市管理的对象和范围，是决定城市管理计划、确定管理手段和方法的依据。 城市管理目标可从不同角度划分：
(1)从管理对象或范围划分，可分为综合管理目标和专业管理目标。其中，综合管理目
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城市管理学概述
标是指从总体上对城市社会经济活动的管理所要达到的目的。专业管理目标是指对城市社会经济各构成部门的活动管理所达到的目的，亦称为“条块”管理目标，如经济管理目标等。
(2)从时间角度划分，可分为近期目标和远期目标。其中，近期目标是指当年或5年内城市管理所要达到的目标；远期目标是指5年以后，以至更长时期内城市管理所要达到的目的。近期目标和远期目标具有相辅相成的内在联系，前者是后者的基础并要以后者为基本出发点。
不论是从管理对象或范围来看，还是从时间角度来看，城市管理的主要目标都表现为以下方面：
(1)协调、强化城市功能，即通过管理与服务，促进城市两个文明建设的共同发展，实现城市功能完善、运转高效、环境优美、结构合理、社会文明的现代化目标。 (2)通过管理与服务，保证城市的长期、稳定、协调发展和良性运行。 (3)保证城市发展计划的实施，促进城市社会与居民的健康发展。
(4)努力促进城市发展，提高城市竞争力。
二、城市管理的作用
(一)城市管理是现代城市运行的根本动力
城市好比一部机器，只有运转正常才能产生良好的效果。通过管理，充分调动城市主体——人的积极性和自觉性，把最活跃的人的因素同其他各种物的因素有机地结合起来，从而推动城市各个系统正常有效的运行。
城市在运行中会出现一系列问题，如人口适度规模以及住房、交通、供水、供电、供气、通讯、购物等条件的改善，教育、就业、治安、生态环境保护、污水和垃圾处理等社会福利保障和其他生活需求的满足，需要通过加强城市的综合管理和治理来解决。城市管理的完整概念是城市的综合管理、系统管理。一切管理制度和管理方法都要注意运转的协调性和有序性。要处理好专业管理与综合管理的关系，形成相互促进又相互制约的良性循环。
(二)城市管理是解决“城市病”的有效手段
所谓“三分建设，七分管理”。城市管理得好，可以少花钱多办事，城市管理不好，城市的建设和发展往往事倍功半，并造成财富和资源的浪费。大城市要重视管理，小城市也要注重管理。实践证明，管理出效率，管理出效益，管理出财富，管理就是生产力。有人抱怨城市居民素质不高，但归根结底，还是城市管理问题，包括教育没跟上。城市发展要走出“越建设、越发展、越赔钱”的怪圈，根本问题也在于加强城市管理。西方发达国家有的城市道路并不比我们宽，而车辆比我们多得多，交通堵塞现象却不比我们有的城市严重，其原因在于有严格科学的管理和居民遵纪守法的自觉性。 (三)城市管理贯穿于城市发展的全过程
在城市规划、建设和管理三者之中，管理是贯穿始终的。规划、建设时离不开管理；规划、建设完成之后，仍然需要依靠管理。
规划是城市未来发展的蓝图，对城市建设和发展有着指导、控制和调节作用，是城市管理的基础。没有高起点、超前性的规划，就不能使城市空间结构合理化，就不能构筑起现代文明城市的格局，就不能带来城市巨大的综合效益。而规划的作用是通过城市管理来实现的，从这个意义上讲，城市管理包括对规划的管理，否则，规划就变成一纸空文。城市建设也是如此，没有严格的管理，建设质量得不到保证。楼还没盖起来就倒塌，桥未通
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第四章 城市管理概述
行就发生断裂。这些现象的根源就在于缺乏严格的管理。
综上所述，加强现代城市管理是推进城市现代化的强大动力和当务之急。城市各级领导应当把抓管理视为第一要务。热衷于抓项目，抓经济指标增长，不在抓管理上下功夫，城市是发展不起来的，城市现代化也是无法实现的。
第五节 城市管理的基本原则
现代城市的管理，要求科学化、合理化。而管理科学化、合理化的实现，首先依赖一定的管理原则。因此，现代城市要进行科学的有效管理，必须确立一系列基本原则。而这些原则的建立，必须从实际出发，遵循城市(作为一个集约人口、经济和科学文化技术的空间地域)系统运动的客观规律；必须反映社会主义城市的本质特点；必须符合一定的自然的、历史的、社会经济的条件，亦即符合国情。毫无疑问，确立在一定的科学依据基础之上的现代城市管理的基本原则，是整个城市管理工作的基础。只有按照这些基本原则进行管理，我国的城市才能高效益地发挥自己在国民经济建设中的功能。
所谓城市管理原则，就是管理者在对城市进行管理所必须遵守的行为准则与规范。它是由城市管理的性质、目的以及城市发展水平所决定的。
尽管每个城市的自身条件与发展目标有所不同，所遵守的原则可能并不完全一致，但总体来说，我国城市管理应把握城市运动的客观规律，以社会主义制度和国情为依据，在城市管理中一般应该遵守以下一些共同的基本原则。
一、满足人们物质精神需要的原则
这一原则是社会主义城市性质的根本体现，也是我们进行城市管理的根本目的。它的基本含义是：根据城市运动的客观实际状况，按照它们不同的内容和性质加以管理和组织，为城市的全体市民逐步创造合理的、美好的生活条件和劳动条件。
社会主义城市的居民首先是一个劳动者，这就要求城市首先应为他们创造一个良好的劳动条件。这种劳动条件不仅包括企业内部所应具有的完善、安全的生产环境，而且还包括城市市政工程建设可以提供的良好条件和设施。因为城市要形成强大的生产能力，除了要建设大批的工厂企业外，还必须有与之相适应的各项基础设施的配合，例如城市的给水排水、煤气热力、道路桥梁、电力电讯等等，这些都是城市生产不可缺少的物质条件。社会主义城市管理就是要使城市的市政建设同生产建设相配套，并使已形成的市政工程设施很好地为生产服务。社会主义城市能否为劳动者提供这种良好的劳动条件，不仅直接影响生产活动的进行，同时也间接地影响人民生活的改善。
其次，城市居民还是一个消费者，劳动者在城市中的生活时间比他们的劳动时间要长得多，而且城市居民除了劳动人口外，还包括职工家属和退休职工等。因此，城市建设管理还必须保证为全体城市居民提供必要的住宅、游乐场所、公共交通、公共生活服务设施、文化教育设施、医疗设施等生存资料和发展资料，不断绿化和美化环境，保护人民的健康。
二、为城市经济社会发展需要提供服务的原则
城市是载体，是人们赖以生产、生活的空间环境。人们一旦进入这个环境，就对它产生依赖性，也是城市所特有的吸附力。一个城市需要为城市居民，为整个城市的经济社会发展需要提供多方面的活动条件，这样才能保证城市正常的运转。如果有一个环节出现漏洞，城市活动就会受阻。
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城市管理学概述
不断满足人们日益增长的物质和文化生活需要，应成为社会主义城市的管理原则之一。当前我国城市的市长正挑着沉重的担子：一头是城市的规划、建设和经济发展，另一头是市民的柴米油盐酱醋，生产、生活都是相互关联的。安排好一个城市的生产和生活，是一项极其复杂而艰巨的组织工作和协调平衡工作。城市管理必须为城市市民创造各种物质条件和舒适的环境，为他们提供精神生活所需要的条件和公共生活服务措施，以提高人们的文化教育素养。
我国城市目前正处在改革、开放的过程中，所以，必须充分发挥城市的作用，把城市，首先是把大中城市建设成为多功能的、现代化的经济中心。城市一定要实行全方位开放，不仅要为本城市服务，还要为周围农村服务，为它所联系的整个经济区服务；不仅要为外商来我国城市投资创造好的投资环境，还要为中外旅游者服务，为他们提供住宿、饮食、交通、通讯、咨询、金融、市场等方面的服务。
当今世界上，现代城市比任何时候都显示出功能复杂、活动频繁、节奏加快等特点。而我国城市在经济建设和改革过程中，正在开拓着这些全新的事业，我们必须努力提高城市的负荷能力，以适应改革开放给城市所带来的新的内涵与更大的荷载。
三、合理控制城市规模的原则
城市规模主要包括城市人口规模和地域规模两部分。虽然同样的人口规模并不一定导致同样的地域规模，但是，在大多数情况下，城市的地域规模从属于城市的人口规模，两者成正比例关系。并且，城市的社会、经济问题主要是在人口规模上表现出来。所以，城市规模一词常常就是指城市人口规模。
城市人口规模的大小主要是由城市土地、自然资源、经济发展水平等因素决定的。如果城市人口剧烈膨胀，甚至超过当地自然力的“负荷极限”，便会产生一系列城市社会问题，西方学术界称之为“城市病”。其普遍的症状是：环境污染，住宅紧张，交通拥挤，就业困难等。这些社会问题在我国的一些大城市尤其是特大城市中暴露得比较突出。 毋庸置疑，城市管理要为城市居民提供良好的劳动条件和生活条件，其基本前提是要合理控制城市人口规模。所谓合理控制城市人口规模，包括两方面的含义：
第一，通过对人口自然增长和机械增长幅度的合理调整，把城市人口规模控制在适度的范围内。控制城市人口规模应当因地、因具体条件而异，防止“一刀切”。这是因为，不同人口规模的城市各有其长处和短处。美国一位系统工程专家吉布森在分析了不同规模的城镇带来的效益和发生的问题以后认为，3到5万人可以获得“惬意的生活环境”，但是城市的经济效益差，这时随人口规模的增长，经济效益呈上升的趋势；当人口规模达到25万时，生活环境不如过去，但就业机会增多，城市所能提供的教育、文化、医疗条件更完善，经济效益有了明显的提高；当人口规模达到100万时，缺点就变得非常突出了，如住房紧张，交通拥挤，环境污染，失业等。这种分析还是有一定道理的，基于这种分析，我们可以看到不同人口规模的城市具有不同的特点。如何根据这些不同类型城市的特点，有区别地、合理地控制城市人口的规模，是搞好我国城市管理的重要条件。
第二，合理疏导、调节城市人口在各个地区的分布密度。这里需要重点研究城市土地的管理问题。因为，虽然城市的土地规模是随城市的人口规模而发生变化的，但反过来，城市土地控制合理与否也会影响到城市的人口规模，尤其是城市的人口分布密度。我国大城市目前在这方面存在的普遍问题是：城市人口在各地区的分布很不平衡，一般表现为市中心地带人口高度集中、高度拥挤，而边缘地带人口相对稀少。例如上海市中心区面积仅占全市总面积的2.3%，却居住了全市总人口的50.9%，每平方公里的密度为40 900人，其
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第四章 城市管理概述
分布的规律是：浦西大于浦东，老市区大于新市区，中心区大于边缘区。浦西为浦东的1.8倍，老市区为新市区的2.8倍，中心区为边缘区的5.2倍。造成这种人口分布不平衡的原因，除了社会、经济、历史原因外，很重要的原因是由于长期以来我国城市土地无偿使用，城市企业或居民无论在市中心还是在边缘地区都是“吃土地”无偿使用的“大锅饭”。其结果是使城市人口大规模地向生活条件、服务设施比较好的市中心聚集，而边缘地区和新开发区则很少有人去问津。要改变这种人口分布不平衡状况，必须改革城市土地的管理体制。改革的方向就是要将无偿使用改为有偿使用。要解决好土地有偿使用的问题就必须“对私人宅基地和单位建筑用地，按土地的数量和质量规定等级，按不同等级征收使用税”。实现土地的有偿使用，不仅是实践中提出的客观要求，而且也是马克思主义地租理论在社会主义条件下的具体运用。恩格斯指出：“消灭土地私有制并不要求消灭地租，而是要求把地租---虽然是改变过去的形式---转交给社会。” ⑵列宁在解释土地归国家所有的含义时说：“所谓归国家所有，就是说国家政权机关有获得地租的权利，并且由国家政权规定全国共同的土地占有和土地使用的规则”。 ⑶我们应当将马克思主义的地租理论应用于城市管理，用税收手段调节人口的地域分布，对各种居住区征收“级差土地税”，对占用城区、近郊区土地和优质土地者，课税重一些；对占用远郊区土地、荒地、劣质土地者，课税轻一些，使城市人口密度的分布逐步趋向合理。
四、必须大力发展生产力的原则
城市是国民经济的重要组成部分，社会生产力发展状况如何，必然通过城市作为社会缩影反映出来。我国社会主义由于脱胎于半殖民地半封建社会，生产力水平远远落后于发达国家，这就决定了我们必须经历一个很长的初级阶段，去实现别的许多国家在资本主义条件下实现的工业化和生产的商品化、社会化、现代化。当前社会主义社会的根本任务就是发展生产力。在初级阶段，为了摆脱贫穷落后，尤其要把发展生产力作为全部工作的中心。
开发和组织发展城市生产力很重要，这是城市在国民经济中的地位所决定的。在发展社会生产力的过程中，城市必须起主导作用，因为城市历来就是先进生产力集聚的地方。所以，要充分发挥城市的经济优势，包括自然资源、经济社会条件、地理位置优势。我国至1995年底拥有城市615个，⑷ 每年创工业产值约占全国工业总产值的3／4，城市的这种经济地位，在全国举足轻重，城市生产力的发展，直接关系到我国国民经济兴旺繁荣。 大力开发和组织发展生产力是城市发展的基础。离开了城市生产力的高度发展，城市的经济实力、城市财源、城市建设规划都将成为空话。城市要办大小事业，要建设和改造城市，都必须筹集大量资金。除了某些重大经济建设和城市建设项目可获得一部分中央资金支持外，主要靠地方财政来支撑。城市对经济建设和城市建设的投资，主要靠城市的经济实力，靠城市生产力的高度发展。只有当社会创造出大量财富后，城市发展才能获得坚实的基础。
曾经有一段时间，人们把生产关系和上层建筑对生产力的反作用夸大到无以复加的程度，以致误认为生产关系和上层建筑可以不必考虑生产力的现实状况，误认为所有制关系越大越公便越能体现社会主义的优越性。现在是改革的年代，我们应当把那些束缚和限制生产力发展的东西作为城市改革的对象加以废除，必须认识到，原来那种高度集中的以行政管理为主的排斥市场经济的经济模式，越来越不适应发展生产力的要求。我们必须在坚持社会主义基本原则的前提下进行全面改革，用新的有中国特色的经济模式来代替它，从而大力促进城市生产力的发展。
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