吃俭用节省下来的，靠自身能力根本无法实施搬迁。如安远县天心镇嶂脑村，全村199户，自从2004年开展移民搬迁，经过五年时间至2008年已搬迁户数183户，剩余的16户中，其中12户主要就是在经济上难于承受，甚至到了借贷无门的状况，根本没有能力实施搬迁，占该村总户数的6.03%。
二是补助标准低。现在的移民建房补助标准是人平3500元，除去公共设施部分直接发放到个人的建房补助资金最多的也只是人平3000元左右，按照农村平均人口4.5人/户计算，每户的建房补助资金是14000元，移民户按照户均120平方米的建筑面积计算，现行的居住类物价指数加上宅基地费用，平均每户建房资金要7万元左右，对于长期生活在深山区、库区而又没有积蓄的困难群众来说只能是想想而已，根本就无力筹措到6-7万元的建房资金。 三是少数群众等待观望或经济暂时困难。有的想看看搬迁后的群众生活状况如何，或看看今后会不会有更好的政策，怕搬迁后没有土地，生活会受到影响或等待着更优惠的政策。有的家庭经济收入一般，但家中有人上大学念书，或者家中老人有病，暂时难于承受搬迁的经济压力，待今后生活好转再搬。
四是部分群众守旧思想严重，故土难离，不愿搬迁。如于都县岭背镇太阴山村上疗组邱松老人，其独生子和媳妇均在宁都县城做生意，孙子也随父母在外读书，但老人家一直一人生活在老家，不愿意搬迁。
五是部分群众安于现状。有的在原居住地已建新房，并有一定的产业，有相对固定的收入，日子过得比较平稳，安于现状，不求发展。 六是移民集中安置点不完善。移民集中安置点的基础设施建设资金投入有限，生产生活实施不够完善，有的安置点道路没有硬化，还是“晴天一身灰，雨天一身泥”，有的用水用电得不到保障，有的卫生状况脏、乱、差，群众的生产生活很不方便，对准备搬迁的群众受到一定程度的影响。
二、不能实施整体搬迁所带来的问题
前面我们分析了不能实施整体搬迁的六个方面的原因，加起来造成大约40%左右的移民户不能及时搬迁，其中有25%左右的群众，可以通过政府和部门加大工作力度，深入进行宣传动员，采取适当的工作措施后能够进行搬迁，真正属于给了补助还没有能力搬迁的只占15%左右，如果这部分人今后仍然不能进行搬迁，将会带来以下问题： 一是有背于科学发展的要求。科学发展观强调坚持以人为本和建立和谐社会，现在我们实施的移民扶贫工程本身就是坚持以人为本和建立和谐社会的具体体现，也是脱贫致富和全面实现小康社会的根本措施。但是，如果不能达到整体搬迁，就体现不了移民扶贫政策给困难群众带来的实惠，恰恰相反的是，最需要得到扶持的人因为补助标准太低没有能力搬迁，而得不到政府的扶持，条件相对较好和自我发展能力较强的却享受到了政府的优惠政策，这种“扶强不扶弱”的状况不符合科学发展观的要求。
二是导致少数群众更加贫困。在没有实施移民搬迁前，一个行政村（组）或自然村有几户、十几户甚至于几十、百多户人家，生产生活最基本的设施能够依靠大家的力量来进行建设和维护，个别困难群众有了天灾人祸等特殊困难时还可以相互帮助，人口多相对来说抵御自然灾害的能力更强，最基本的生产生活更有保障。但实施移民搬迁后，有能力的或者说大部分人都搬走了，剩下的15%左右都是属于自我发展和生存能力较差的，要么是弱智，要么是残疾，要么是长期生病，要么是超计划生育子女多而收入低。这部分人能力差、依赖性强，更需要得到他人的帮助和支持，一旦失去依赖、帮助和支持，将陷入更加艰难的困境，生产生活将受到严重的影响，最终导致更加贫困。
三是行政成本和生产生活成本提高。居住点没有实施整体搬迁，只要有人居住，不管是人员多少，政府和有关部门的工作就必须延伸到那里，反而会因为多数人搬走了，行政组织和机构自然取消，政府和部门的行政成本会更高。同时，由于居住点人口减少，基本的生产
生活设施要维护，生产生活资料要搬运，力量单薄，相互兼顾的少了，因此，生产生活成本自然就高了。
三、有效实施移民扶贫整体搬迁的对策 移民扶贫工作是一项系统工程，同时也是省政府的一项民生工程，整体搬迁是移民扶贫工作的一个基本原则，如何提升整体搬迁水平，实现移民扶贫整体搬迁，我们认为应该做好以下几项工作。
1、统一思想，提高认识，增强信心。各级政府和业务部门要充分认识移民扶贫工作的意义，进一步明确移民扶贫工作的目标任务和工作原则，把整体搬迁作为工作重点和前提，坚持不懈的抓下去，克服工作中的畏难情绪，采取相应的工作措施，加大整体搬迁的工作力度，同时，做好宣传动员和引导工作，消除群众的思想顾虑，使能够搬迁的自愿搬迁。通过连续几年的努力，真正实现“整体搬得出”的目标。
2、在搬迁计划上给予倾斜。省、市、县（市）要在执行2008-2012年移民搬迁规划的同时，每年要将搬迁计划主要用于尚未实施整体搬迁的居住点，新启动的移民搬迁居住点，必须不折不扣地坚持整体搬迁要求，不能做到整体搬迁的不能列入搬迁计划。在没有完成整体搬迁的情况下，除当年能够进行一次性整体的迁出点外，原则上不安排新的迁出点，防止移民搬迁计划的摊派照顾和“拔萝卜”现象。
3、提高移民建房补助标准。现行的移民建房补助标准是2003年试点工作时制定的，应该说在当时来说也是偏低的，加上近几年物价上涨幅度较大，如果不提高补助标准，对于长期居住在偏远山区的困难群众来说，即使是给了补助也无法搬迁。要制定绝对贫困人口特殊补助政策。根据贫困发生率6-8%的范畴，对绝对贫困人口分级按不同级别给予不同的建房补助，每人补助标准要提高到8000元左右，尽量减轻他们的经济负担，让绝对贫困人口真正搬得出。同时，各级政府可采取措施进行资金整合，将移民建房补助资金、农村危（旧）房改造资金、救灾补助资金等几项资金进行有效整合，在不违反政策和原则的前提下，对特别困难的移民户可以同时享受几项资金补助，从根本上解决他们建房资金不足的问题。对于绝对贫困人口进行了移民搬迁的，应及时将他们纳入农村低保范围，让他们享受最低生活保障，使他们能够稳得住。
4、加强集中安置点基础设施建设。集中安置点基础设施不完善，给移民群众带来不便，甚至严重影响到群众的生产生活，对准备搬迁的群众增加了思想顾虑，影响搬迁积极性。各级政府应把移民集中安置点列入新农村建设示范点，同时，协调和整合发改委、交通、水利等部门的项目资金，完善移民集中安置点的基础设施，给移民户提供一个良好的生产生活环境，消除他们的思想顾虑，激发群众的搬迁热情。
5、加大扶持力度。扶贫部门可结合业务工作，采取企业帮扶、领导干部结对帮扶、帮助解决小额信贷等措施，帮助部分困难群众实施搬迁，对已经搬迁的要在培训、资金、产业、信息等方面给予帮助和扶持，提高他们的就业率和经济收入，实现真正意义上的“逐步富得起”目标。
以制度建设规范项目资金管理
——建立健全扶贫项目资金监管长效机制的探索
刘新民 陈大林
中共中央颁布的《建立健全惩治和预防腐败体系2008－2012年工作规划》（以下简称《工作规划》），是当前和今后一个时期开展党风廉政建设和反腐败工作的指导性文件。贯彻落实《工作规划》，建立健全惩治和预防腐败体系，是全党的一项重要工作，更是各级扶贫系统管好用好扶贫项目资金、提升扶贫工作水平的一项重要任务。党的十七大提出到2020年“绝对贫困现象基本消除”的奋斗目标，要进一步“加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展的扶持力度，逐步提高扶贫标准，提高扶贫开发水平”。党中央的这些决策，对加快贫困地区经济的发展，构建社会主义和谐社会具有重大的历史意义和现实意义。有效地贯彻落实好党和国家的扶贫政策，必须建立健全扶贫项目资金管理的长效机制，以制度建设规范扶贫项目资金管理，最大限度地发挥财政扶贫项目资金的使用效益。 一、财政扶贫项目资金管理上存在的问题
通过对近几年来对扶贫资金管理和使用的检查考核和审计监察的情况看，随着监管机制的不断完善，财政扶贫资金使用和管理越来越规范，基本上做到资金跟着项目走，扶贫资金报帐制管理。但同时也发现，仍有个别乡镇和单位存在挤占、挪用资金的现象，主要表现在: 第一，扶贫项目选择的随意性过大，选项不科学，尤其是争取规划外项目时，只注重申报项目争取资金，不注重项目的可行性论证，因而造成实施的项目和资金投放达不到预期目的。
第二，财务管理不规范，专款不专用，资金拨到单位后，没有按规定要求用在项目上，而是与其他公用支出相混淆，用于日常开支，挤占挪用、随意改变资金用途。
第三，项目管理部门不注重日常检查或检查时走过场，尤其是项目验收时流于形式，明知有些项目实施达不到要求，甚至根本就没有实施，却也在验收报告上盖章签了字，使个别扶贫项目落实不到位，达不到预期目的和效果。
第四，报账请款时，有的县、乡财政部门只注重报账资料的完整性和合规性，而对其真实性不加以核实，资金真正用在哪些方面、怎么用的、是否发挥了效益，对这些情况并不了解，财政对资金的使用情况缺乏全面有效的监管。
这些假项目、假验收、假发票等现象和扶贫项目监管中存在的问题，使部分国家财政扶贫资金损失浪费，国家的政策目标难以实现，进而影响到政府在人民群众中的形象。 二、进一步建立健全扶贫项目资金管理的长效机制 中央《工作规划》中提出，要经过５年的扎实工作，建成惩治和预防腐败体系基本框架，权力运行监控机制基本形成。同时也专门提到要强化对社保基金、住房公积金和扶贫救灾专项资金的监管。扶贫资金是中央为解决农村贫困人口温饱问题、支持贫困地区社会经济发展, 改善贫困地区群众生产生活条件、帮助农民脱贫致富奔小康的专项资金，管好用好扶贫资金是各级政府及有关部门的重要职责。针对扶贫项目资金管理上存在的上述问题，必须完善一整套监管体系和长效机制，以实际行动贯彻落实《工作规划》，从制度上规范扶贫行政行为和服务方式， 6zk中国国家审计网。。。。。?。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。，，，实现项目管理与资金监督同步到位。
第一，建立扶贫项目实施前的选项和申报机制。
在制定扶贫项目规划时，要坚持因地制宜、实事求是，尊重老百姓意愿选准和科学制定扶贫项目的原则，充分动员群众广泛参与，通过召开村民代表大会和贫困户座谈会等多种形式拟定扶贫项目，并反复筛选，逐级申报，最后确定。
——“民主选项”制。坚持重点村申报项目，都必须从扶贫重点村《扶贫开发规划》中选择项目，坚持村级扶贫开发规划的严肃性，防止项目选择的随意性。凡是没有列入规划的项目或者需要重新调整规划项目的，在申报项目扶持前，都必须按照规定，再经过村民代表大会同意后方可申报扶持。 ——三级申报制。凡是重点村项目都坚持从基层申报，即村委会在重群众意愿的基础上
填写申报表，报所在乡（镇）签署意见，再上报县（市）扶贫办、财政局，县（市）扶贫办、财政局根据省、市下达的整村推进财政扶贫资金计划统筹安排后，统一将项目上报市扶贫办、市财政局。彻底杜绝由县（市）一级包办申报项目的做法，克服申报项目出现个别领导主观臆断的现象发生，提高了各级申报项目的透明度。 第二，建立项目实施过程中的跟踪监管机制。 扶贫项目计划下达以后，市、县两级扶贫部门要对项目进行跟踪监管，同时要协调财政、审计以及交通、水利等专业部门对资金的使用进行监督，对项目的实施进行实地指导，避免资金流失和“豆腐渣”工程。
——资金项目“系统”录入制。扶贫项目下达到各县（市）后，各级财政、扶贫部门必须按照“财政扶贫资金管理监测系统”的要求，在规定的工作日内，按省市项目文件要求做好每笔资金、每个扶贫项目的录入工作。
——项目监督制。一是市、县扶贫办下发项目资金文件时抄送同级财政、审计、监察部门，自觉接受行政监督；二是项目实施全过程的公示，重点村对批准项目资金、实施单位、项目验收等项目实施的重要环节都坚持在村务公开栏中公示；三是村项目监督小组对项目资金的监督，每个重点村均要成立项目监督小组，在签订项目施工合同、项目发票的审核、项目验收等重点环节的扶贫项目的实施实行监督；四是财政扶贫项目资金在政府网和电视台进行公示，提高了财政扶贫项目的透明度。
——财政报账制。按照《财政扶贫资金报账制管理办法》的要求，市、县财政扶贫资金均实行了报账制管理，坚持财政管资金，扶贫办管项目，做到了专户管理，封闭进行。对于直接扶助到贫困户或受灾户的扶贫项目资金，由财政部门“一卡通”直接拨入受益贫困户或受灾户帐户。
——管理责任制。一是各级扶贫部门为本区域财政扶贫资金项目的主管机构，县（市）扶贫办对项目管理具有组织协调、审核督查、验收把关的责任；二是明确项目的具体责任单位，凡是村级项目，村委会为责任单位，是乡（镇）或县直有关部门的项目乡（镇）或县直有关部门为责任单位；三是所有的财政扶贫项目，县（市）扶贫办均与项目责任单位签订了《财政扶贫资金项目实施责任书》，国债资金支持扶贫项目将实行各级政府一把手层层向上一级签订责任状。
——项目招、议标制。为规范项目的实施工作，上了一定规模的扶贫项目均要实行招、投标，确定工程项目的施工单位。一些相对较小未达到应招、投标额度规定的项目，由县（市）扶贫、财政等相关部门及乡（镇）扶贫专干、村项目执行、监督小组等组成的招投标小组，向社会有资质的施工单位进行公开议标工作。 第三，建立项目竣工完工后的验收评价机制。
扶贫项目竣工完工以后，要进一步检查工程的质量、施工要求和成效，确保项目达到预期的社会效益、经济效益和生态效益，提高群众对项目实施的满意度。 ——项目验收制。项目完工后，项目责任单位向县（市）扶贫办提出验收申请，由县（市）扶贫办组织包括工程技术人员、乡（镇）扶贫专干、村项目监督小组组成的验收小组对项目进行检查验收，验收小组应通过实地踏看，征求群众意见等方式进行认真检查，对申报验收项目做出是否验收的结论，并对项目建设后的社会效益、经济效益、生态效益做出客观评价。凡项目建设质量差、不符合项目设计和施工要求的不予验收，并严格执行项目保证金制度。合格项目应按规定要求填写《财政扶贫资金项目验收表》，并做好该项目照片等相关资料的档案收集整理工作和后续管理工作。 ——检查评比制。市、县扶贫办要坚持把财政扶贫资金项目的检查考核作为一项重要工作内容，根据实际制定并下发《财政扶贫项目管理百分制考评方案》，采取不同形式的组织检查考核，以总结交流了经验，进一步推动和强化了财政扶贫资金的管理工作。
同时，在整个扶贫项目实施过程中，都要做到群众参与，坚持以人为本，贯彻“参与式”的扶贫理念，在充分尊重群众的意愿，相信群众的智慧的前提下，实现扶贫理念的根本转变。从村级规划的制定、项目的申报、选择、施工、验收等各个环节都注重发挥群众的积极性，鼓励他们献言献策，积极参与，调动群众对扶贫开发参与的积极性和参与管理项目的热情。 从“十一五”以来尤其是近几年来的扶贫开发工作实践证明，这些扶贫项目资金管理制度切合实际、行之有效，只要不断健全、不断完善和严格执行这些制度，就能使财政扶贫项目资金管理的全过程做到了有章可循、有规可依，彻底堵塞扶贫项目资金管理和使用上存在的漏洞，切实解决一大批贫困群众最迫切、最急需、最盼望的扶贫项目，为贫困地区和贫困群众做好事实事。
移民集中安置点社区管理机制探索
刘新民 许武才
集中安置是移民扶贫工作中的一种主要安置方式，通过集中安置解决移民群众生产和生活的基本条件，给他们提供交通便利、上学就医方便、信息灵通、就业和生活条件相对较好的生产生活环境。我市自2004年-到2008年，五年间,已建立大小集中安置点493个，集中安置移民12073户55626人。占应安置人数的67%以上。但是，493个集中安置点中，除部分较大的安置点管理相对规范一些以外，基本上都没有成立相应的管理组织，同时也没有建立管理制度，没有形成规范的长效管理机制。为此，我们就集中安置点的管理问题进行了调研，并根据调研的情况提出几点粗浅的建议。 一、集中安置点管理的现状 通过调研，全市493个集中安置点，没有统一的管理模式，基本上属于自由管理的现象，有的由乡镇新村办直接管理，有的由所在地的村委会管理，有的由安置点的理事会管理，有的由乡镇扶贫专干负责协调。总之，管理形式上比较混乱，管理的效果也比较差，普遍存在无人管理和脏、乱、差现象，我们感觉到目前集中安置点的管理现状主要体现在以下几个方面：
一是管理不规范。据不完全统计，全市493个安置点中已成立理事会的有80%，而这些理事会都是当时建立移民集中安置点组织移民建房时组建的，主要负责移民安置点建房时与乡（镇）、村的联络和有关事务的协调，属于受移民户委托而牵头协调和处理有关事务的临时性群众组织，大部分是由迁出地的村组干部或在当地有威望的老同志担任，既没有经过选举，更没有经过任何一级行政组织任命，他们没有管理的权力和义务。因此，他们组织管理的能力比较差，管理的水平也很低，基本上处于就事论事和被动管理的情况，有事就应付一