土地复垦法律法规政策文件解读
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目 录
第一部分 我国土地复垦基本情况 ............................................................................................................. 3
一、土地复垦概述 .................................................................................................................................. 3
（一）土地复垦的历史回顾 .................................................................................................................. 3 （二）土地复垦的基本概念 .................................................................................................................. 3 （三）土地复垦的目标 .......................................................................................................................... 5 （四）土地复垦的标准 .......................................................................................................................... 7 二、我国土地复垦现状 .......................................................................................................................... 9 （一）我国土地复垦成效 ...................................................................................................................... 9 （二）我国土地复垦面临的严峻形势和存在的问题 ........................................................................ 11 （三）土地复垦的作用和地位 ............................................................................................................ 13 第二部分 七部委文件解读......................................................................................................................... 14
一、文件出台的背景和法律法规基础 ................................................................................................ 14 （一）出台背景 ...................................................................................................................... 14 （二）法律法规和政策基础 .................................................................................................. 15
二、基本内容 ........................................................................................................................................ 15 （一）提出了土地复垦目标 .................................................................................................. 15 （二）规定了复垦义务人责任 .............................................................................................. 16 （三）明确了管理部门职责和监督环节 .............................................................................. 18 （四）加强土地复垦利用管理 .............................................................................................. 19 （五）完善了土地复垦激励机制 .......................................................................................... 21 第三部分 土地复垦方案编报和审查 ......................................................................................................... 21
一、关于土地复垦方案的编制 ............................................................................................................ 21
（一）目的和作用 .................................................................................................................. 21 （二）土地复垦方案的管理内容 .......................................................................................... 22 （二）编制范围 ...................................................................................................................... 23 （三）土地复垦方案分类 ...................................................................................................... 24 （四）编制单位和资格 .......................................................................................................... 25 （五）编制时间要求 .............................................................................................................. 25
二、土地复垦方案评审和审查 ............................................................................................................ 25 （一）评审和审查流程 .......................................................................................................... 25 （二） 评审环节和权限 ........................................................................................................ 26 （三）评审机构 ...................................................................................................................... 27 （四）评审重点和内容 .......................................................................................................... 28 （五）土地复垦方案审查 ...................................................................................................... 30 第三部分 国外土地复垦介绍................................................................................................................... 30
一、复垦制度和管理特点 .................................................................................................................... 31 二、矿业公司的通行做法和特点 ........................................................................................................ 32
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第一部分 我国土地复垦基本情况
一、土地复垦概述
（一）土地复垦的历史回顾
每一种法律制度的建立都离不开当时的社会经济形态。
“土地复垦”在我国出现于50年代末、60年代初，在各种文献资料中称之为“复田”（reclamation）,当时新中国工业尚不发达，农业占国民经济的绝对主导地位。
1982年《国家建设征用条例》第18条规定国家建设占用临时用地应当“恢复土地的耕种条件”。
随着社会的发展和认识水平的提高，“复田”的概念显示出其局限性，逐渐被“土地复垦”替代，恢复的对象和范围以及恢复后的土地用途都有所扩大。1986年3月颁布的和1996年修订的《矿产资源法》都明确规定：“开采矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。”同年6月颁布的《土地管理法》第十八条明确规定：“采矿、取土后能够复垦的土地，用地单位或者个人应当负责复垦，恢复利用。”第三十三条规定：“工程项目施工，需要材料堆场、运输通路和其他临时设施的，??在临时使用的土地上不得修建永久性建筑物。使用期满，建设单位应当恢复土地的生产条件，及时归还。”
1988年11月8日国务院令第19号发布《土地复垦规定》，明确的土地复垦的概念和“谁破坏、谁复垦”的基本原则，较全面的规定了企业的义务、资金来源、政府和部门的职责等。
1998年修订的《土地管理法》第四十二条：“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。”《环境保护法》、《煤炭法》、《铁路法》等法律中都有土地复垦方面的规定。自此，土地复垦的法律法规、制度框架基本确立。
（二）土地复垦的基本概念
1、土地复垦的定义
土地复垦，顾名思义，“复”即是修复，“垦”即垦殖，优先恢复为耕地、优先用于农业。 根据《土地复垦规定》（国务院令第19号，1988年11月8日）第二条规定：土地复垦是指在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复
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到可供利用的状态。
2、土地复垦的对象和范围
根据1998年修订的《土地管理法》第四十二条规定（因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦）以及《土地复垦规定》第三条：“本规定适用于因从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产建设活动，造成土地破坏的企业和个人（以下简称企业和个人）”，土地复垦的对象是指在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的各类土地， 并不是人们通常的“复耕”、或者与耕地有关系的才叫土地复垦。复垦的土地不仅仅是指耕地，它包括《土地利用现状分类》（GB/T 21010 2007）中12个一级类、57个二级类。
复垦的范围: 适用于因从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产建设活动，因挖损、塌陷、压占、污染造成破坏的各类土地。既包括采矿、取土、烧制砖瓦等生产项目，又包括交通、能源、水利等各类建设临时占用、挖损的土地。 3、土地复垦与土地整理的关系 （1）法律概念不同
《土地管理法》第四十一条 “国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田水路林村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。”
土地复垦主要依据《土地管理法》第四十二条规定。 （2）责任主体不同
土地复垦实行“谁破坏、谁复垦”的原则，土地复垦是复垦责任人的行为，复垦义务要由破坏土地的企业和个人来履行。国土资源行政主管部门从中担负监督和管理的职责，用形象的比喻来说更象是“裁判员”。
整理是政府行为。目前，国土资源部门主要依靠新增建设有偿使用费来开展工作，“运动员”的味道更浓一些。
（3）整治对象和目标不同。
土地复垦是对被破坏废弃的土地，采取综合整治措施，使其恢复到可利用状态。 农地整理是指在一定区域内，依据土地利用总体规划与有关专项规划，对田、水、路、林、村等实行综合整治，调整土地关系，改善土地利用结构和生产、生活条件，增加可利用土地面积，特别是增加有效耕地面积，提高土地利用率和产出率的活动。它的对象主要是由
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于分片不合理、地形起伏等影响规模经营的农用地；由于道路、沟渠等不配套影响产出率的农用地；没有得到充分、合理利用的零星闲散地等。主要目的是：增加有效耕地面积，提高土地利用率和产出率。
4、土地复垦与耕地占补平衡的关系
《土地管理法》第三十一条规定：非农建设经批准占用耕地的，按照“占多少、补多少”的原则，由负责占用耕地的单位负责开垦与所占耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照……缴纳开垦费。
（1）责任主体：均是生产建设单位。
（2）对象不同：占补平衡的对象需要征收的耕地，为永久性用地。复垦的对象是生产建设造成破坏废弃的土地、自然灾害损毁的土地。及时是已经征收的土地，破坏废弃后也应履行复垦义务，但复垦费与开垦费不重复收取。占补平衡剥离的表土应用于临时使用土地造成破坏的土地复垦。
（三）土地复垦的目标
根据《土地复垦规定》中的定义，土地复垦的目的是要恢复到“可供利用的状态”。要达到“可供利用的状态”，应当采取工程、生物、化学等综合措施，解决水的可用、地层的稳定、土壤的无污染等问题。达到“可供利用的状态”决定了土地复垦目标是多方向、多用途、多层次的。
1、 复垦目标的多方向性
根据《土地复垦规定》，其制定目的在于“合理利用土地、改善生态环境”。因此，土地复垦的目标：一是保护土地，尽可能减少对土地，特别是对耕地的破坏；二是及时复垦被破坏的土地，合理利用土地；三是保护并改善生态环境。 2、 复垦目标的多用途性
土地复垦应当依据土地利用总体规划，在对破坏废弃土地调查评价的基础上，按照因地制宜的原则，宜耕则耕、宜林则林、宜草则草、宜林则林，宜渔则渔，宜建则建。根据我国人多地少的基本国情，保障国家粮食安全、维护社会稳定始终是国家可持续发展的基石。
1998年修订的《土地管理法》第四十二条规定，复垦的土地应当优先用于农业。《土地复垦规定》第十九条规定“复垦后的土地用于农、林、牧、渔业生产的，......；用于基本建
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