（二）我国土地复垦面临的严峻形势和存在的问题
我国土地复垦工作虽然取得了一定的进展，但由于起步晚、历史欠账多，依然面临严峻的形势。待复垦土地资源面积大，复垦任务重，同时，土地破坏面积逐年增加，而复垦率和复垦标准与世界发达国家相比，仍存在一定差距。
据粗略估算，目前我国因矿产资源开发等生产建设活动，挖损、压占等各种人为因素造成破坏废弃的约2亿亩土地，其中80%以上没有得到恢复利用。每年生产建设活动对土地又造成新的破坏。根据煤炭行业测算，开采每万吨煤造成塌陷的土地面积为3-5亩。2005年，全国原煤产量为20亿吨左右，造成破坏的土地面积达60-100万亩，其中约60%是优质耕地。
由于大量土地被破坏后不能及时复垦利用，给社会、经济、生态等方面带来了一系列问题，在一些地区产生了严重后果：一是人均耕地锐减，少地或无地农民激增，农民群众的利益受到极大侵害。二是工农之间在征地、拆迁、安置、补偿等问题上矛盾日益尖锐，引发了一些社会不稳定因素。三是生态和自然环境遭到严重破坏，导致一些地区水土流失和污染加剧，水源干枯，塌陷积涝，甚至造成大面积滑坡和泥石流，严重影响了人们的生产生活（见图3）。一些群众陷入了“无地可种、无房可住、无岗可上、无水可用”的困境。 《土地复垦规定》颁布实施二十年，土地复垦成效依然不尽人意，主要有以下原因： 1、认识不到位，复垦工作没有得到足够重视
一是政府部门认识不到位。虽然一些地方官员已经意识到一些生产建设项目特别是采矿对土地资源造成了严重的破坏，给当地老百姓带来了灾难，但在处理政绩观和科学发展观、当前利益和长远利益的时候，往往更关心本届政府的财税收入和眼前的发展。不少地方政府寄希望于中央政府，希望中央出资解决地方老百姓的生活和生存问题，对要求企业执行“谁破坏、谁复垦”的法律规定存在畏难心理。
二是各部门之间缺乏协调机制。国土部门和发展改革、财政、环境保护、水利、交通等部门之间没有形成相互配合的协作机制，各部门缺乏有效的沟通与合作。如《土地复垦规定》第五条规定，项目在可研报告和设计任务书中应有土地复垦的内容，否则在审批建设用地时不予批准。但在实际工作中，该规定并没有得到落实。如广西百色水利枢纽工程，原项目预算中有关土地复垦费的列支被当地发改部门在审核投资预算时砍掉，使得土地复垦缺乏资金来源。在建设用地预审和审批环节也没有将该规定落实到位，导致对复垦工作的监管不力。
三是生产建设单位责任不到位。一些企业缺乏土地复垦责任意识，认为土地复垦增加了
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生产成本，为追求利润最大化，不愿主动开展复垦工作。在失去政府监管的情况下，不能自觉履行“谁破坏、谁复垦”的法定义务。
2、现行法律法规滞后，难以解决土地复垦中出现的新问题
《土地管理法》、《矿产资源法》、《环境保护法》等法律中虽然都有土地复垦的相关规定，但大多比较笼统，操作性不强。随着社会经济的发展，《土地复垦规定》中一些内容也已不能适应市场经济发展和土地复垦实际工作需要，亟待进一步修改完善。 （1）土地复垦机制与财税体制改革不相适应，土地复垦监督制度亟待完善
《土地复垦规定》是与计划经济体制相适应的，其制度背景是国家、集体和企业利益高度一致，企业使用的土地由国家无偿划拨，生产成本列入计划，由国家投资，利税上缴国家。土地复垦制度建立在国家投资、企业和个人能够自觉履行复垦义务的前提下，因此《土地复垦规定》缺乏强制性的监督条款。随着市场经济体制的逐步建立和分税制的实施，国家利益和地方利益、企业利益逐渐分化，国企相继改制，成为独立核算、自负盈亏的利益主体；改革开放的不断深入，又进一步加剧了投资主体多元化的趋势，土地复垦已真正成为企业自身应承担的责任和义务。而《土地复垦规定》中没有建立有利于调整土地复垦责权利关系的机制，对企业履行复垦义务等方面缺乏必要的制约和监督手段，处罚不严厉，致使企业违法成本低，管理部门监控成本高、执法难度大，土地复垦费用得不到落实，废弃土地难以及时复垦利用。
（2）对企业长期不落实土地复垦资金缺乏必要的约束
1998年《土地管理法》第四十二条规定：“没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费”。事实证明，事后缴纳土地复垦费，追缴难度大。生产建设造成破坏的土地，一般是在阶段性工作结束后或全部任务完成后才能实施复垦，因此土地复垦的任务主要落在生产建设中后期。一些大型矿山企业，特别是地下开采，在投产中后期塌陷土地面积和程度不断加大，但企业效益与前期相比却逐渐下降，甚至出现经营亏损，已无力复垦土地；一些中小型矿山企业，建设周期较短，三、五年开采完毕后，企业关闭，难以追缴土地复垦费，有些企业甚至找各种借口逃避履行复垦义务。由于缺乏必要的约束机制，复垦资金无法落实，致使土地复垦欠账越来越多，整个烂摊子交给政府、扔给社会、甩给了当地的老百姓，形成了“企业破坏，政府和社会买单”的局面。如何在生产建设前期就要求企业预提土地复垦费用是立法要解决的重点和难点。
（3）历史遗留废弃地复垦激励机制尚未建立
历史遗留废弃地是指造成土地破坏的单位和个人破产、灭失或1989年1月1日以前破
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坏废弃的土地。《土地复垦规定》出台之时，这些问题尚未凸显。近二十年的经济高速发展，历史遗留废弃地成为困扰很多资源型城市转型和发展的难题。这部分土地（包括自然灾害损毁土地）的复垦缺乏稳定的投资渠道，公共财政投入微乎其微，投资规模与土地复垦任务严重不匹配。《土地复垦规定》中有关扶持和激励政策已不适应目前经济发展和管理体制要求，如《土地复垦规定》第十九条规定：“复垦后用于农、林、牧、渔业生产的，依照国家有关规定减免农业税”，但目前农业税已经取消。土地复垦的责权利关系不清，激励机制和利益调整机制尚未建立，致使一些地方政府、企业、个人对土地复垦的积极性不高，在很大程度上制约了社会力量对土地复垦的投入。
（三）土地复垦的作用和地位
在人多地少的中国，搞好土地复垦工作是贯彻落实科学发展观，坚持最严格的耕地保护制度，坚持节约资源和环境保护基本国策，实施土地可持续利用的重要举措，对恢复和改善生态环境、发展循环经济、推进社会主义新农村建设、建设节约型社会、促进经济社会全面协调可持续发展具有十分重要的意义。目前，我国各类废弃地约2亿亩，利用潜力巨大。如能按照“因地制宜，综合整治，宜耕则耕，宜林则林，宜渔则渔，宜草则草”的原则进行复垦利用，约有60%以上的废弃地可以复垦为耕地， 30%可以复垦为其它农用地， 10％可以复垦为建设用地。土地复垦具有以下作用：
1、 开补充耕地之源，土地复垦是补充耕地的重要途径
废弃的土地优先复垦为耕地，可补充耕地1.2亿亩。 以现有耕地年均亩产粮食500公斤计算，每年可新增粮食600亿公斤（图17），为保障国家粮食安全作贡献。
2、 开农业结构调整用地之源，为建设社会主义新农村服务
土地复垦宜林则林、宜渔则渔、宜草则草，复垦后土地用于发展林、果、水产和畜禽养殖等，可减少农业结构调整占用耕地6000万亩左右。每亩年产值按800元计算，可新增产值480亿元。为农民增收、农业增效，建设社会主义新农村服务。
3、 开生态用地之源，对改善生态环境具有重要作用
若将恢复的6000万亩农用地，全部用于植树种草，全国人均新增植被3.3平方米，对改善生态环境，防止水土流失将发挥巨大作用。
4、 开建设用地之源，促进集约节约用地
土地复垦宜建则建，为建设用地开辟新途径。若10％复垦为建设用地，即可复垦增加建设用地2000万亩,按每年建设占用耕地200万亩计算，可满足我国十年建设不新占用耕地，
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如将2000万亩建设用地进行有偿出让，每亩按10万元计算，国家财政可收取出让金2000亿元。
5、“十一五”期末，是保护十八亿亩耕地红线的重要举措
若“十一五”期末土地复垦率能达到25%，则可增加耕地3000万亩，安置近3000万失地农民；农业结构调整和生态建设减少占用耕地1500万亩，非农建设减少占用耕地500万亩。增增减减，就是5000万亩的耕地保护潜力，为守住18亿亩耕地红线作贡献。
第二部分 七部委文件解读
一、文件出台的背景和法律法规基础
（一）出台背景
前文已述，长期以来，在我国工业化、城镇化进程中，土地、矿产资源开发支持了各项生产建设，但也留下了大量废弃地，未得到及时复垦利用。随着各地经济建设步伐的加快，工矿废弃地的数量依然持续增加，导致土地复垦“旧账未还、新账又欠”，严重破坏了生态环境，加剧了人地矛盾，影响了经济社会的可持续发展。党的十六大提出科学发展观以来，党中央、国务院的一系列文件中多次要求“加快废弃土地复垦”，“积极推进土地复垦工作”，土地复垦受到党中央国务院的高度重视。搞好土地复垦工作，有利于实现开源节流、节约集约利用资源，有利于实现发展与保护的双赢局面。
为贯彻党的十六届五中全会提出的“加快建设资源节约型、环境友好型社会”有关精神，落实我国国民经济和社会发展“十一五”规划纲要和党中央国务院有关文件中提出的“加快推进土地复垦”的要求，切实加强生产建设项目土地复垦管理工作，2006年9月30日，国土资源部联合国家发改委、财政部、铁道部、交通部、水利部、国家环保总局等七部委（局）共同下发了《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》（国土资发[2006]225号，以下简称“七部委文件”）。“七部委文件”指出了我国土地复垦工作面临的形势和任务，地位和作用；强调了加强土地复垦管理的重要性和紧迫性；强化了土地复垦义务人的责任和应采取的措施；提出了各有关部门加强协作配合，共同做好土地复垦工作的要求；同时还规定了征收土地复垦费，加强复垦后土地使用管理等政策措施。七个部门专门就土地复垦管理工作联合发文，共同部署，是有史以来第一次，可以说是历史性的突破，对土地复垦工作开展产
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生了较大的推动作用、产生的积极明显的影响。
（二）法律法规和政策基础
1、法律法规
七部委文件主要法律依据为《土地管理法》、《土地管理法实施条例》和《土地复垦规定》，其他法律有：《环境保护法》、《矿产资源法》、《铁路法》等。 2、政策文件
《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发[1997]11号）。
二、基本内容
七部委文件初步建立了建立土地复垦长效机制，完善土地复垦制度框架。 长效机制：土地复垦监督机制、土地复垦约束机制、土地复垦激励机制。
基本制度框架：土地复垦方案审查制度、土地复垦费征收使用管理制度、土地监督管理制度、土地复垦利用管理制度和土地复垦联席会议制度。 其基本内容：
1、确定了“谁破坏、谁复垦”的基本原则 2、规定了企业责任和义务－－复垦和补偿
3、规定了履行义务的方式－－自行复垦或缴纳复垦费 4、复垦用途：因地制宜，优先用于农业 5、政府和部门的职责
6、资金来源－－生产过程中破坏的土地复垦费从企业改造基金和生产发展基金中列支等
（一）提出了土地复垦目标
在文件的第一部分“认清形势，提高认识，切实增强搞好土地复垦的紧迫感”，简述了土地复垦的严峻形势，重要意义、作用和地位，并提出了土地复垦目标。与《土地复垦规定》的出台背景相比，复垦的形势和任务发生了变化，长期以来被破坏的土地没有得到及时复垦利用，形成了大量废弃地。因此，文件第一次提出了土地复垦目标是：努力做到土地复垦和破坏数量平衡，实现“不欠新账、快还旧账”的目标。
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