食品安全执法主体的法律问题研究
引言
食品安全事关公众的身体健康，事关公众的生死存亡，组织并管理好一个安全、健康的人类食物链，形成良好的食品安全体制对于保护消费者的合法权利具有不可忽视的推动作用。多年来，我国一直致力于食品安全领域的安全管理和制度建设，随着2009年《食品安全法》的出台，现行中国食品安全监督管理体制已经初步建立起了“监管型”的执法体系，按照生产、流通、销售等食品环节来划分食品安全相关部门的监管职责，采取以分段监管为主、种类监管为辅的监管模式。这种监管体制1在短时期内起到了积极的作用，但随着食品行业的迅猛发展和食品品种的多样化趋势，现行的食品安全执法体制的不足越来越明显，苏丹红事件、三鹿奶粉事件、注胶虾事件等等给我们敲响了警钟，现行的食品安全的执法体制不能起到应有的监管作用，食品安全事故频发，食品越来越不安全了。造成食品安全事件频发的原因是多方面的，既有食品安全标准不完善的问题、食品安全风险评估制度的问题，也有食品安全执法主体的问题等等。为此学者多从多个角度针对食品安全进行全面研究，范围广，但是深度不够。而笔者以为食品安全执法主体是当前各国食品安全执法中亟待解决的关键问题，尤其是对于食品安全现状不容乐观的中国，我国食品安全执法主体之间的推拉扯皮现象直接导致了食品安全问题的屡次出现，屡禁不止。分析和借鉴国外的食品安全执法的相关经验，重新建构食品安全执法主体，实现对食品安全的从源头到消费的全过程的无缝隙的监管，从而保证食品安全，对于我国食品安全的监管而言是十分必要和迫切的。为此笔者则着眼于食品安全执法主体这一问题，通过分析论证后提出完善的建议。
第一章 食品安全执法主体的现状及存在的问题
在讨论食品安全的执法主体问题前，应该首先明确食品安全执法对象的范围。《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第2条规定，“在中华人民共和国境内从事下列活动，应当遵守本法：（一）食品生产和加工（以下称食品生产），食品流通和餐饮服务（以下称食品经营）；（二）食品添加剂的生产经营；（三）用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备（以下称食品相关产品）的生产经营；（四）食品生产经营者使用食品添加剂、食品相关产品；（五）对食品、食品添加剂和食品相关产品的安全管理。供食用的源于农业的初级产品的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息，应当遵守本法的有关规定。”根据该法的规定，可
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体制是指国家机关、企业和事业单位管理权限划分的制度，包括机构的设置以及权利义务的分配，而主体仅仅是体制的一个部分。
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以看到涉及到食品安全的所有物质包括食品、食品添加剂和食品的相关产品都属于食品安全执法主体的监管对象。笔者以为按照食品安全执法对象的功能不同，将其可以划分为三类：一类是可食用的食品，二类是食品添加剂，三类是食品的相关产品。
食品是指满足人的自身需要，用来补充能量或营养的物质。《食品工业基本术语》对食品的定义是：“可供人类食用或饮用”的物质，包括加工食品、半成品和未加工食品，不包括烟草或只作为药品用的物质。《食品卫生法》第54条规定，食品是指“各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。”两者都认为食品包括各种供人类食用或饮用的物质，但是不包括药物。而且保健食品和转基因食品因为涉及到特别的技术，笔者以为应该对它们进行单独研究。
食品的相关产品的内涵在《食品安全法》中采用了列举式的规定，包括食品的包装材料容器、食用酒精、餐具洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备。根据2006年修订的我国《食品添加剂使用卫生标准（GB2760---2006）》中规定，食品添加剂是指：“为改善食品品质和色香味以及为防腐和加工工艺的需要而加入食品中的化学合成或者天然物质。营养强化剂、食品用香料、加工助剂也包括在内”。食品添加剂和食品相关产品是否符合各项标准与人类的健康和生命安全是息息相关的。综上所述，在本文中，笔者将重点研究除保健食品和转基因食品以外的普遍意义上的食品、食品相关产品和食品添加剂的执法主体问题。
一、食品安全事故的典型案例回顾
近年来，中国食品安全事件频发，给中国社会加载了巨大的经济成本，也造成了消费者心中难以愈合的伤痛。2003年底，安徽省阜阳市太和县三堂镇的农民高政因为自己刚出生不久的孩子吃了“伊鹿”牌奶粉后生命垂危，从此走上了维权之路。他的努力引起了媒体的关注，2004年4月16日，中央电视台报道了劣质奶粉的情况，立刻震惊全国。在国务院领导的高度关注下，迅速派出调查组赶往阜阳市，和安徽省省府展开全面调查，很快查清问题，是由不法厂商生产的蛋白质等营养成分严重不足的奶粉引起的，劣质奶粉共造成了189名婴幼儿营养不良，12名婴儿死亡。2
2008年9月，三鹿作为毒奶粉的始作俑者，被新华网曝光，社会反应强烈。同时7名患儿的父母写下申请书，上书甘肃省卫生厅，要求彻查原因。2008年9
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“中日韩重大食品安全案例”，http://www.people.com.cn/GB/paper3024/15191/1347207.html，于2012年1月28日访问。
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月，经过调查初步认定，石家庄三鹿集团股份有限公司所生产的婴幼儿问题奶粉是不法分子在原奶收购中，为了虚增牛奶的数量，拿着储存罐在奶农家收集原奶后，按照1吨奶加1斤三聚氰胺，再对水、加脂肪油，3截止2008年12月底，全国累计报告因食用问题奶粉导致泌尿系统出现异常的患儿29.6万人。三聚氰胺事件的爆发，根源在于政府的监管不到位和失职，奶站处于农业部门与质监部门的职责分界点的边缘，对于收奶站从来没有明确由哪一个部门来管，如果奶站属于乳制品企业，质监部门应对其进行质量监督和卫生监管；假如奶站不属于奶制品企业，与奶制品企业属于一般的买卖关系，那么就应该有农业部门负责奶站的监管工作。农业部门不管，工商部门、卫生部门和质检或防疫部门也不管。于是奶站更加肆无忌惮地在原料奶收购环节中大肆添加三聚氰胺，提高生鲜乳检验时蛋白质的含量，形成了行业内的潜规则。
2011年4月8日，沈阳市公安局皇姑分局龙江派出所接到群众举报:和平区浑河堡乡下河湾村有人生产销售有害豆芽。即刻后，龙江派出所迅速开展工作，此情况引起沈阳市打假办高度重视。沈阳市打假办调查发现，沈阳市场至少三分之一的豆芽都存在类似问题，长期食用将严重影响人类的神经系统，甚至引起癌症等问题。
在专题会议上，各个职能部门各抒己见，工商、质监、农委等部门均称“不归我管”，并阐述了各自的理由。工商部门认为:在现实生活中，存在未取得食品生产许可证同时无照经营的行为，这种行为不能一概以“无照经营”处罚，否则就掩盖了无食品生产许可证的事实。同时，对食品生产领域的监管，应该由质监局负责，而不应该由工商部门负责。质监部门认为:如果将豆芽菜作为产品质量法调整的产品，将会导致立法和执法的混乱，所以豆芽菜应认定为初级农产品，归农业主管部门监管合适。如果由质监部门监管，那是不合适的。农业部门认为:按照《中华人民共和国农产品质量安全法》规定，在农业活动中获得的动物、植物、微生物初级产品是初级农产品，由农业部门负责监管。而豆芽菜不是初级农产品，是初级农产品的加工品，不应由农业行政部门负责监管。4
诸多的活生生的案例，与生产经营着的利益熏心有关，但是不容忽视的一个问题就是食品安全执法主体制度存在的诸多问题。看似非常严密的执法主体制度，为什么“政令出不了中南海”，为什么出现食品安全事件之后，各个执法机构之间经常会有推诿扯皮的现象呢？
3 “三鹿毒奶粉事件全记录 越来越逼近真相”，
http://bbs.cug.edu.cn/bbsocon.php?board=NewsObserver&num=1100，于2012年1月28日访问。 4 “沈阳查获40吨毒豆芽 各监管部门均称不归我管”，
http://health.sina.com.cn/news/2011-04-20/082422325032.shtml，于2012年1月28日访问。
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二、关于我国食品安全执法主体的规定 （一）现行法律的规定
2004年9月，国务院颁布了《关于进一步加强食品安全工作的决定》，确立了“分段监管为主、品种监管为辅”的监管模式，即食品安全的管理职能分散在政府的多个部门，从种植养殖到最后的销售环节都由不同的部门负责。自2008年起，国务院多次要求，“各部门要密切协同，形成合力，共同做好食品安全监管工作。并且明确县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制”；还要求“县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任”。
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2009 年 2 月 28 日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通
过的《食品安全法》对我国食品安全体系建设具有划时代的意义。根据《食品安全法》的规定，国务院设立食品安全委员会，作为最高层次的议事协调机构，其工作职责由国务院规定；国务院卫生行政部门继续承担食品安全综合协调，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息发布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处重大食品安全事故的责任等；质量监督局、工商部门和食品药品监督管理部门分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理，以上机构都各自独立、自成体系。此外，根据《中华人民共和国农产品质量安全法》（以下简称《农产品质量安全法》）的规定，农业部门负责初级农产品的监管工作，商务部门侧重于生猪定点屠宰的监管管理；环保部门参与产地环境、养殖场和食品加工流通企业污染物排放的监测与控制工作等。还有一些政府机构也参与食品检验和控制，如科技部门负责食品安全科研工作。可以看到，至此我国的食品安全执法主体制度基本上确立了在国务院食品安全委员会协调基础上的，由卫生行政部门进行综合协调的，相关职能部门分段管理并辅之以种类监管的模式。
（二）现行的食品安全执法体制的特点 1. 在横向配置上食品安全实行分段监管
根据《食品安全法》和《农产品质量安全法》的规定，初级农产品的种植和养殖环节由农业部门负责，生产加工环节由质量技术监督部门负责，而市场流通环节由工商部门负责，餐饮消费环节由食品药品监督管理部门负责等等。从法律规定可以看出，现行食品安全监管体制涉及众多部门，其中主要机构是农业部
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高玮：《公共治理理论视角下的食品安全监管体制研究》，湖南大学，2010年硕士学位论文。
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门、质量技术监督管理部门、工商部门、食品药品监督管理部门，这些机构分割了食品生产供应链条的各个环节，形成“铁路警察、各管一段”的格局，是一种典型的分段监管的模式。
2. 在纵向配置上组织模式多样且层级较多
（1）执法主体的组织模式有垂直管理、半垂直管理和分级管理之分 分级管理和垂直管理是相对而言的。分级管理是指受到地方政府和上级主管部门的双重领导。上级主管部门负责管理业务的事权，而地方政府负责管理人、财、物，且受到同级人大的监督。而垂直管理则是指脱离地方政府的管理，不受地方政府监督机制约束，直接由省级或者中央主管部门统筹管理人、财、物、事权。在该垂直管理部门中，有的部门不是从中央到地方实行全部垂直管理，而是省级以下才垂直管理，这种被称为半垂直管理。
垂直管理部门有国家质量技术监督检验检疫总局直属的进出口检疫机构。该垂直管理部门是中央部门的分支机构或派出机构（统称垂直管理机构），虽然设在地方，但编制、经费、人事、业务等都由中央部门直接管理，属于中央政府组织的范畴。6
工商部门、质监部门曾经实行的是半垂直管理的模式。这两个部门从1999年起实行省以下垂直管理，即该部门省级以下的机构不再对当地政府负责，由省级机构直接管理人事、财务、资产等业务。但省级机构对当地的政府部门负责，中央执法机构与省级机构之间保持业务指导和管理的双重关系。值得注意的是这两大部门实行的省级以下垂直管理也不是完整的。在省级行政区域外，还有15个副省级城市7如青岛、大连、沈阳等仍然实行双重管理体制。省级食品安全执法机构没有直接干预副省级城市执法主体的食品监管的权力，仅可以进行业务指导，这就在某种程度上制约了垂直监管制度的实施。于是在2011年10月10日，为了适应《食品安全法》颁布之后的新形式，国务院办公厅出台了《国务院办公厅关于调整省级以下工商质监行政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知》将工商、质监省级以下垂直管理改为地方政府分级管理体制。业务接受上级工商、质监部门的指导和监督。领导干部实行双重管理、以地方管理为主。
农业、卫生、商务、环保等部门仍然按照属地管辖的原则，实行双重领导体制。双重领导是指由中央部门对地方各级相应部门实行层级的业务指导与管理关系，但是人事、财务和资产等业务都由当地政府进行管理。 （2）执法层级较多
根据《宪法》和《组织法》的规定，我国行政体制的执法体制层级较多。
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应松年、薛刚凌：“中央行政组织法律问题之探讨——兼论中央行政组织法的完善，”载《公法研究》2002“副省级市”： http://baike.http://www.wodefanwen.com//view/1044.htm，于2012年1月28日访问。
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第1辑。
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