据悉，阜阳质检部门公布的30余种劣质奶粉，大多都是有名称、商标和地址的厂家。这些商品之所以能顺利通过当地执法部门的检验，并不是执法机构不知道人命关天，而是出现了地方利益和整体利益的错位。三鹿奶粉事件中，如果石家庄市政府不是为了地方的GDP和税收，不顾广大消费者的生命安全，暗保三鹿，如果河北出入境检验检疫局在检测出奶粉有问题后及时采取负责任的行为，及时向上级部门报告并召回问题奶粉，可能就不会产生如此恶劣的影响。
改革开放30多年来看，我国制定了大量的经济法律法规，立法成果有目共睹，但经济执法问题令人担忧。地方保护主义的存在，一方面影响了法律实施的普遍性和公正性，破坏了国家法制的统一，有损法律的尊严；另一方面严重影响了我国社会主义市场经济的健康发展，损害了广大人民群众的基本权益。地方保护主义已经成为我国社会主义法治建设进程中的一个“顽症”。因此，必须重视和解决地方保护主义，尤其是食品安全执法中的地方保护主义问题。
笔者认为要完善食品安全执法主体制度，就要认识到食品安全是一个辐射状的链条，为实现对食品安全的全程、全方位的监管，建议在横向上摒弃分段监管，而采用种类监管的模式，可建立一个统一的食品安全执法机构进行执法，从而减轻或避免执法机构之间的推拉扯皮。根据执法对象的不同，根据机构设置的基本原则，食品的执法机构可交由农业部门进行，而对于食品相关产品则由国家质量技术监督管理部门进行监管。在纵向上，根据溢出效应等理论，可根据食品安全案件的影响范围来确定中央和地方各级政府相应层级的管辖权限，合理划分，从而做到节约执法资源，提高执法效果的目的。
第二章 建立按种类监管的统一执法机构的依据 一、国外食品安全执法主体制度的立法例及其特点 1. 各国关于食品安全执法主体制度的立法例
自上世纪90年代以来，发达国家先后对食品安全监管体制进行了多次系统的改革，以适应食品安全发展的风险与挑战。经过近几年的变革后，发达国家大多都形成了一套比较高效的食品安全监管模式。归纳起来，目前发达国家的食品安全监管体系按职责的集中程度从高到低排列，主要有以下三种模式： （1）集中模式（单一部门模式）
该模式将所有与食品安全有关的职能统一到一个独立的食品安全机构中，由这个机构对食品的生产、加工、流通和消费等全过程进行全程监管，彻底解决部门之间分头执法与不协调的问题。这种模式的主要代表国家有丹麦、澳大利亚、加拿大、爱尔兰等。
丹麦的模式是将全国所有与食品安全相关的农业部、渔业部合并成为一个独
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立的食品安全监管机构——食品与农业渔业部，并且从卫生部门中分立出来，由其统一对国家的食品安全进行监管，使得食品安全贯穿于从农田或海洋到餐桌的全过程。为了进行高效监管，下设执法监督和检测两大体系，监督部门管理生产企业和市场，检测部门提供技术支撑，同时监督部门又下辖三个部门——丹麦兽类食品监管部门、丹麦植物食品监管部门及丹麦渔业监管部门实行分类监管，改变原来政出多门、多头执法、体制混乱的状况，权责分明，独立行动，同时又进行必要的合作，实现全程的有效管理，维护消费者合法权利，被许多国家所采用。此外，在德国食品市场上也很少发现假冒伪劣的食品，这不仅由于德国拥有健全严格的食品法律法规，更得益于完善的执法与监督体系。于2001年将原来的食品安全执法主体进行改组为德国消费者保护、食品和农业部，它的主要目标是保护消费者健康；保证食品安全；确保食品行业的公平竞争。执法一般有州政府负责，联邦政府负责立法、协调16。
这种模式是当前最理想的类型，对于食品安全的执法交由该部门，通过合理的体系建设，实现从源头到消费的全过程监管，职责明确，监管统一，权责一致，可以通过统一采取保护措施，统一行动，高效地保护消费者的合法权利，赢得国内消费者和外国买家的信任。
（2）集中——分散模式（多部门模式）
根据食品安全整个过程的特点，按照食品种类进行分工，对从农田到餐桌的供应链中涉及的监管职能进行整合，形成横向上与食品相关的监管工作主要由三、四个部门来负责，其他辅助部门提供必要的帮助的模式。美国是这种多部门模式的典型国家。
美国的食品安全监管体制是由美国联邦政府、州政府、地方政府的食品监督管理部门构成，其食品安全监管活动主要由三个部门负责：一是美国农业部的食品安全检验局，主要负责国内生产及进口的肉类、家禽以及蛋制品及相关产品的安全；二是卫生与公共事业部的食品与药物管理局，主要负责农业部食品安全检验局以外的其他所有食品安全；三是美国环境保护总署，主要负责新的杀虫剂、饮用水等方面的安全，制定农药、环境化学物质的残留最高限额和有关的法规，以保护公众健康和环境免受农药的危害。此外，商务部下属的海洋和大气管理局负责监管鱼类和海产品；财政部下属的酒、烟与火器管理局负责监管含有酒精的饮料。其他许多机构如全国卫生研究所、农业研究局、经济研究局、教育和推广合作署、农业市场署、联邦谷物检测局、包装和储存管理局、美国法典办公室等都支持协调管理食品安全事务，形成了较为全面而复杂的食品安全监管模式。17
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参考秦富、王秀清等：《欧美食品安全体系研究》，中国农业出版社2003年版，第203页。 参考秦富、王秀清等：《欧美食品安全体系研究》，中国农业出版社2003年版，第312页。
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美国在100多年前食品安全事故频发，但是经过不断完善自身的食品安全法律制度，随便比较完备，但是并不是完美的。一是食品安全执法活动的基本权力较为分散。主要由农业部和食品与药物管理局行使，其他职责被高度分散了。美国食品与药品管理局的检查职能过分延伸，导致管理资源严重紧张。二是联邦和州的管理权限划分没有正式的制度约束。现在在很多州，食品安全管理机构沿袭了农业部或食品与药物管理局的结构，缺乏协调一致性，严重阻碍着集中的、基于食品安全风险的管理。
（3）分段监管模式（分环节监管模式）
该模式由多个部门共同负责全国的食品安全监管工作，即将食品监管的整个链条进行切割，分成种植养殖环节、生产加工环节、市场流通环节和餐饮消费环节，各个执法主体是根据食品链条的这些环节进行分工管理。日本和中国是分段监管模式的典型国家。
日本的食品安全管理体制是按照食品的环节，从生产、加工到销售流通等来划分有关政府部门的职责。具体包括三个部门：农林水产省，主要负责国内生鲜农产品生产环节的安全管理，农业投入品产、销、用的监督管理，进口农产品动植物检疫，国产和进口粮食的安全性检查等；厚生劳动省主要负责加工和流通环节食品安全的监督和管理。两个部门之间既有分工又有合作。例如农药、兽药残留限量标准的制定工作由两个部门共同完成。为了解决部门之间的衔接不足，于2003年在内阁成立了食品安全委员会，专门针对农林水产省和厚生劳动省的食 品安全管理工作进行协调。18
但是这种模式导致各部门之间协调程度差，管辖权方面易造成职责分工不明的空白或者重叠，法规缺乏一致性，执法活动缺乏前后的衔接性，重复执法，浪费执法资源等等。日本最近连发多起食品丑闻，原因就在于各部门之间存在职责的交叉或者空白，执法体制比较混乱，执法效果不好。为了克服分散式监管的弊端，一些采用分段监管模式的国家开始进行评估并重构监管体制。
2. 各国食品安全执法主体制度的发展趋势 （1）从分段监管到种类监管的转变
食品的链条不是一条长绳，而是一个辐射网，我们无法根据各个环节进行明确的划分。因此分段监管导致的执法模糊地带就不可避免了，各个国家都逐渐地认识到了分段监管带来的种种弊端，并逐步地进行改革，朝着按照食品种类进行分类监管的模式发展。丹麦和美国的食品安全执法主体的特点就是根据食品的类别进行分工，以保证对每一种食品都能实现从“农田到餐桌”的全程监管。这种方式通过明确的分工，减少甚至避免了机构间的扯拉扯皮，是一种集法规、标准、
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参考《日本特别关注食品安全》，FAO,WHO,Strenghening official food safety control services,第二届全球食品安全规制者论坛，2004年，12—14页。
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政府管理和消费者利益于一体的新型管理体系。
（2）食品安全执法主体从分散到统一的趋势
目前世界各国的食品安全监管主要以单部门主导模式居多，食品安全监管机构体系的发展呈现出由分散到统一的趋势。比如加拿大食品安全监督管理工作原来分属农业和农业食品部、渔业和海洋部、卫生部和工业部等部门，这种分散的管理体制带来了职能冲突和效率低下等问题，所以1997年3月通过了《食品监督署法》，在农业部之下设立食品安全执法监督机构——加拿大食品监督署，统一负责加拿大食品安全、动物健康和植物保护的监督管理工作。加拿大食品监督署负责农业投人品监管、产地检查、动植物和食品及其包装检疫、药残执法、加工设施检查和标签检查，真正实现了“从农田到餐桌”的全程性管理。19又如德国于2001年初将原由卫生部负责的食品安全管理职能交由新成立的消费者保护、食品和农业部负责。其他有关部门依法应在自己的职责范围内配合农业部门的农产品质量安全管理工作。20因为各国普遍认识到食品从农产品的生产到最终用于消费是一个有机的连续的过程，不能人为地割裂，故均强调对农产品质量安全的全程性管理。这种全程性管理不仅强调要从农业投入品开始，对食品由生产到消费的各个环节进行管理，并且体现在尽可能地减少管理机关的数量，由尽可能少的机关对食品安全进行全程性管理方面。21 二、解决我国食品安全中分段执法问题的依据 1.理论依据 （1）行政效率原则
行政效率原则是处理依法行政和保证国家行政管理有效性相互关系的基本准则。效率一词，原来指的是机械工程方面的效率，即指输出量与输入量的比值，是一个数量概念。学者把这种效率观移植到执法活动上来，以此衡量行政效率高低。行政效率原则是指行政机关及其工作人员要以尽可能少的时间、人员和经济耗费，办尽可能多的事，取得尽可能大的社会经济效益。因此，对于行政效能的衡量有两个标准：一是数量的比较，即用最少的人办最多的事情，提高行政效率，尽一切可能使得每件工作用最少的成本。二是质量的比较，行政管理是一种产生社会和法律后果的行为，这些行为的后果，在很多情况下是难以用数量来衡量的。因此检验行政管理的标准，还应该有质的因素。行政管理中的质包括两部分内容。一方面应该是这一行为本身的质的好坏，另一方面应该是这一行为是否完满地达到了预期的对社会有益的目标，或者是否在质的方面做得更好，否则，再快的速度，再高的数量，不仅无益，反而更糟。所以衡量行政管理的标准，应该是数量
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杜治琴：“加拿大食品监督管理体制简介”，载《中国卫生法制》，2003年第4期。 闻哲：“德国的食品安全监督体制”，载《中国药品监督管理》，2003年第3期。 21
徐楠轩：“外国食品安全监管模式的现状与借鉴”，载《民商法》2007年第2期。
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和质量的统一，功效与价值的统一。没有质的量是一个无用的量，反之，只求质而不顾量，质也就不再存在。22
因此现代行政管理不仅要求依法行政，还要求尊重科学、按科学办事。行政机关进行行政决策和实施行政管理都必须考虑客观规律，做必要的可行性研究和一定的成本——效益分析，尽可能给国家、社会和行政相对人带来益处和尽可能避免对国家、社会和行政相对人利益的损害。具体到我们食品安全的执法活动中看，这就要求：在确定食品安全执法主体的立法中，要贯彻精简统一精神，避免机构重叠和人浮于事。机构臃肿，人浮于事，必然导致办事相互推诿，相互扯皮，效率低下。确定食品安全执法主体的执法程序立法时要制定科学的管理程序，使行政执法程序即严谨又高效，有利于行政效率的提高，23从而实现在食品安全的执法活动中数量、质量和社会效益的统一。 （2）权责统一原则
权责统一原则，是指赋予行政机关义务和责任，行政机关必须采取积极的措施和行动依法履行其职责，擅自放弃、不履行其法定职责或违法、不当行使其职权，要承担相应的法律责任。该原则有两重含义。第一，行政机关的职权与职责是统一的，这与公民的权利是不同的，公民对其权利有“自由处分权”，除非法律有限制。行政机关对其职权没有自由处分权，只能依法履行，既不能失职，也不能越权。第二，责任与权力是统一的、对等的和相平衡的，是一个有机的整体。行使权力是承担责任的基础，承担责任是行使权力的保障，责任与权力必须保持高度一致，24拥有什么样的权力，就负有什么样的责任，确保没有权力不受监督，没有权力不受救济。行政机关如不依法履行职责，损害公民权益或公共利益，就要因此而承担相应的法律责任。有权必有责。有权无责，将导致滥用权力，有责无权，将导致逃避责任。25
权责统一原则是由公权的性质所决定的，是依法行政原则的要求。公共权力和私人权利的运行规则有着明显不同：对于私人权利来说，法不禁止即自由，对于公共权力来说，法不授权即禁止。之所以存在这样的区别，是因为私人权利和公共权力的本质属性不同。私人权利从本源上说来自于社会本身，是由人作为社会本体的地位所决定的。法律规定的权利即公民的法定权利，是人类应有权利即人权的一部分。那些没有转化为法定权利的人权仍然为人类所保留。但公共权力来源于人权，是人类为了克服人权社会自发现实的阻碍而建构起来的系统。这种权力不是本源的，而是由公民权利和人民权利所诞生出的。26“人民是权利的唯
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应松年：《行政管理学》首都师范大学出版社2004年版。 李希昆、陆志明主编：《行政诉讼法学》，重庆大学出版社2003年版，第19页。 24
李金云、叶清华：“监理工作实施中的权责一致问题”，载《建设监理》（专题论述）2004年第2期。 25
应松年：《行政法》，北京大学出版社和高等教育出版社2010年版。 26
周佑勇：《行政法基本原则研究》武汉大学出版社，第166—168页。。
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