一合法泉源”和“原始权威”27。它来源于特定政治共同体的授予，特定政治共同体的人们之所以向公共机构授予公共权力根本目的在于保障和充分实现他们的人权。由于这种委托性质的公共权力本身具有异化可能性，因此，它必须被限制在一定的范围内，法律便是限制权力的适当工具。在真正的法治社会公共权力的直接来源便是法律。法律授予的权力才是正当的公共权力，在法律授予之外，公共权力便没有存在和行使的正当自由。28所以“每一个行政官员必须特别授予一种固定任务。在这种情况下，行政的成败取决于行政官员自身的才能和智慧。为此，必须配之以行政权力，每一个行政官员必须有法律上及财政上的固定权力，以便有效地执行其公务。”29
权责统一原则也是政治学和法律的要求。法律是以权力与义务为主要内容的，社会主义法最基本的特点之一是权利和义务的一致性。每个公民和法人对自己的行为后果承担责任，公民或法人在享有宪法和法律规定的权利的同时，必须履行义务，拒绝履行义务或违法必须受到法律制裁，绝不允许只享受权利而不尽义务的行为。从实践中看，哪个领域走上了权力与责任、权利与义务一致的轨道，哪个领域的问题就能得到较好的解决。30要使得各种专门的国家机构和工作人员，在享有国家权力的同时，要确保掌握权力的人正确行使，不仅要靠政府官员内在的道德自觉，更要靠严格的责任体制与监督。
权责一致原则也是现实的需要。《民事诉讼法》修正案草案中规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼”。按照现行的我国食品安全的执法主体的规定，似乎上述各个部门都应当有职责，因为“毒奶粉”已经走过了所有的生产流通环节，最终侵害了众多消费者的合法权益。但是按照现行的食品安全执法主体将会导致民事公益诉讼形同虚设。而将食品的监督管理的各个环节交由一个机关进行执法，这样当该食品出现损害消费者的问题时，由其负责代表消费者提起诉讼。如果该机关不作为，应当承担法律责任，由其领导人承担政治责任。这样做或许能够最大限度的解决现行食品安全管理体制存在的“多头有责、无人负责”、“板子打不着屁股”的问题。
我国为了更好的加强对食品安全的执法监督，在2009年出台了《食品安全法》，规定了食品安全执法机构的职责是保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，并且明确规定了国务院食品安全委员会以及县级以上各级主管部门各自的职权范围31。同时根据《公务员法》和行政诉讼法的规定，当出现执法缺陷时
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【美】汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如译，商务印书馆1980年版，第257页。 司久贵：《行政权正当性导论》，武汉大学博士学位论文2001年版。 29
参见[美]怀特：《行政学概论》中译本，商务印书馆1947年版，第69～70页。 30
王放放：“论权责一致原则”，载《广东行政学院学报》第12卷第4期。 31
参见《食品安全法》第4——6条的规定。
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执法机关应当承当相应的责任32。例如在三鹿牌婴幼儿奶粉事件中，反映出奶制品市场混乱，食品安全执法主体的监管工作不力，监管机制存在漏洞，为此，政府提供免费治疗，同时为三鹿集团提供借款的担保以及为医疗基金会兜底。食品安全执法机构的执法人员如果存在滥用职权或者怠于执法的情形，应当按照公务员法的规定承担警告、记过、降级、降职、撤职、开除等行政处分。此外根据《刑法》的规定，《中华人民共和国刑法》第三百九十七条规定，“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。 国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。” 如果在食品安全执法活动中有国家工作人员没有尽到监管职责或者故意隐瞒事故不上报，导致受害区域扩大，受害人大量增加，造成严重后果，就将构成渎职犯罪，根据上述法律规定可追究相关工作人员的刑事责任。表面上看来，我国食品安全领域在职权法定和责任监督方面做的非常完美，但是实则不然。最重要的缺陷就在于食品安全执法主体职权的分配方面，如前文所诉，存在诸多的真空或者灰色地带，各执法机构之间推拉扯皮是常有的事情，这也是造成当面诸多食品安全事故的原因。
适用权责统一原则的意义在于：一是法律责任作为法律运行的保障机制，是法治不可缺少的重要环节，对于法治政府更是不可或缺的。权责一致原则贯穿于食品安全执法活动的全过程，是为了保证食品安全执法活动的正常进行，从根本上解决食品安全执法缺位的问题，使得食品安全执法机构行使好监督管理的权力，更好的履行其岗位职责，减少推拉扯皮，提高工作效率，保证权力真正为公众的合法权利服务。二是是我国行政体制改革的切入口。行政体制改革有两个立足点：要有有效性，即要真正有助于解决现实中的矛盾与弊端，还要有可行性，即操作上的可能性，从中国国情出发，不引起社会动荡，“平稳”地解决问题。
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2008年国务院进行大部制改革时公布的《关于深化行政管理体制》中基本要求
是：“合理界定政府部门职能，明确部门责任，确保权责一致。理顺部门职责分工，坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，要明确牵头部门，分清主次责任。健全部门间协调配合机制。”34在进行食品安全执法体制改革时，同样可以适用权责一致原则，有助于保证权力与责任的紧密结合，使得执法人员不仅不敢违法、滥用手中的权力，而且也担心没有成绩，进而约束自
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对于三鹿奶粉事件中政府赔偿的性质存在争议，囿于篇幅有限，笔者在此不做探讨。 王放放：“论权责一致原则”，载《广东行政学院学报》第12卷第4期。 34
参见2008年2月27日中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》。
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己按照法律赋予的职责，按法律办事、按程序办事。责任模糊难辨的情况导致行政权责关系难以确定，于是因权责关系的混乱状况所造成的行政失误便频频发生。权责合理分配可以免除组织上、人员上、活动上重复的弊端，使同一范围内活动的各服务机关之间保持合作的可能。遵循“享有权力，承担责任”的原则，在法律法规中明确规定各部门的权力、责任，才能更有效地执法，提高行政效率。
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著名的美国行政学家伦纳德·D·怀特在《行政学导论》一书中明确指出：
“政府的行政效率从根本上来说是以行政组织中责任与权力的适当分配为基础的。”36要真正做到权责一致的原则，就要明确行政人员必须对行政作为与不作为及其后果承担相应的责任。而责任承担的前提是明确同级行政机关之间对不同行政事务行使行政职权上的分工，由法律强制规定某类案件只能由特定行政执法机关管辖，其它行政机关无权管辖，做到“一事一机关管辖”，以便在实施责任追究时能够确定相应的责任主体，也让权力主体以高度的负责精神审慎地行使各种权力。37当然我们找准责任、明晰责任绝对不是推脱责任，更不是逃避责任，而是为了正确依法行使职权、更好的尽到责任，做到尽责不失责，到位不越位。只有明白自己有多大的权力，才能正确行使权力，确保依法行政。38
（3）《中华人民共和国食品安全监督战略框架专家报告》中学者的建议 为了加强对我国食品安全的监督和管理，亚洲开发银行对我国实施技术援助，于2004年5月启动国家食品安全监督战略技术援助项目。该项目由世界卫生组织提供技术支持以及协调国际和国内的各个专家小组。经过跨组织的调查研究，于2006年完成了《中华人民共和国食品安全监督战略框架专家报告》。在该报告中，他们指出加强部门间的协调以及减少监管缺失和重复监管并存现象的工作尤其必要。经过调查研究后，他们指出，中国要完善食品安全执法主体有两种方式，一是完善现有的分段监管模式。在现有的体制下进一步完善国务院已经采用的方案，即由地位高于国务院普通部门的某个部门进行综合协调或者成立由副总理级别领导牵头的食品安全协调委员会，将具体的综合监督和协调职责以及适当的财政和人力资源可以赋予这个专门机构或部门。这中模式在一定程度上可以摆脱现在的食品安全执法主体制度的弊端，但是其实质上仍然是分段监管模式，仍然无法摆脱分段监管带来的权力分割、监管效率低下等问题；二是建立单一的食品安全监督机构。即将目前各个食品安全监督管理部门的职能合并到一个现有的食品安全监督部门。这个食品监督管理机构将全面承担政府对食品安全管理的
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韩志红：《经济法程序法讲义》，天津师范大学内部资料。 参见[美]怀特：《行政学概论》中译本，商务印书馆1947年版，第67页。 37
韩志红：《经济法程序法讲义》，天津师范大学内部资料。 38
李占强：“行政执法如何把握权责一致原则”，载《齐鲁药事》2006年第25期。
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总体责任。建立单一机构的优点在于节省大量成本和解决协调难的问题。因为与食品安全相关的权力和责任都会赋予该机构，使得政府监督更加统一、高效。39 2.实践依据 （1）法律依据
执法体制的改革必须有法律的有力支撑。从实践中来看，为改变“多头管理”为目标的执法体制改革在我国的已不是首例，最典型的是在行政处罚领域的相对集中的行政处罚制度和行政许可领域的相对集中的行政许可制度。为了解决处罚权滥用以及与之相伴随出现的处罚主体各自为政的问题，《行政处罚法》第16条规定:“国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”，在《行政许可法》中第25条又规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”，《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》也指出，省、自治区、直辖市人民政府还可以依照《行政处罚法》第16条的规定决定在城市管理领域以外的其他行政管理领域开展相对集中行政处罚权工作。对于“其他行政管理领域”，笔者以为只要该领域存在多头执法、职责不清等问题，就可以建立集中行使权力的执法机构，这也为食品安全行政执法体制改革提供了重要的法律依据。40
根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》第55条规定，县级以上人民政府有权决定所属各工作部门的设置需报上级人民政府批准。在国家制定的单项法律、法规中，地方执法机构的设置一般也授权省级人民政府根据需要设定。对比食品安全执法领域与城市管理、文化领域，其面对的多头执法、职能交叉情形相类似，有着几乎相同过的历史背景和现实情况。因此，可以借鉴行政许可和行政处罚的集中制度，在食品安全领域，也建立集中的食品安全执法主体制度，实行食品安全综合执法，更好地解决部门利益之争、多头执法等弊端。
（2）世界卫生组织的《加强国家食品安全控制体系指南》
为保护公众健康，减少食源性问题的发生，保证食品安全，《加强国家食品安全控制体系指南》中提到对于食品控制体系范围较广泛的，在国家一级的组织机构上至少有三种适宜的类型，这些类型一是建立在多部门负责基础上的食品控制体系即多部门体系；二是建立在一元化的单一部门负责基础上的食品控制体系即单一部门体系；三是建立在国家综合方法基础上的综合化体系。
根据该指南的解释，多部门体系是指建立在特定行业发展需要的基础上的
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参照2006年《国家食品安全监管战略框架专家报告》 万进福：《我国食品安全执法研究》，西南政法大学，2010年硕士学位论文。
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监管部门，例如渔业、肉类及肉制品，笔者以为这是根据行业的不同进行划分的，即按照食品种类进行的分工，应是种类监管模式。但是该文件中明确指出该模式的问题是：在地方一级，由于地方部门均制定了不同的食品安全控制活动，导致了多个部门共同负责，出现了重复执法、官僚机构增加、力量分散和法律法规不健全等问题。41单一部门体系是由一个部门对食品安全进行全方位的监管。综合体系通常是在若干个水平上运行：水平一是阐明政策、开展风险评估和管理以及制定标准与法规；水平二是协调食品控制活动、开展监测和审核；水平三是检验和强制实施；水平四是教育和培训。即建立一个独立的国家食品机构，并由其负责水平一和水平二方面的活动，而现存多个部门的各个机构继续负责水平三和水平四方面的活动。笔者在前文已经论述，从全球角度来看，现在主要有三种模式，但是联合国粮农组织则认为食品安全的执法主体制度应该是在按照食品种类的基础上，结合国家实际情况来制定的，并倾向采用单一模式和综合化模式这两种比较高效的模式，从而实现对食品的全程监管。
党的十七大报告中指出：要加快行政管理体制改革，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题，规范垂直管理部门和地方政府的关系，规范行政行为。42正如上文所论述，目前我国食品安全执法采取的是多部门分段监管的模式，该模式存在着诸多的弊端，不利于对“从农田到餐桌”的整个食品生产链实行全面、系统、科学的执法。党的十七大报告中有关行政体制改革的阐述和2008国务院为大部制改革出台的《关十深化行政管理体制改革的意见》，无疑为我国的食品安全执法主体制度的重构一一实行食品安全集中的执法体制，指明了方向，从而为进一步提高我国的食品安全保障水平提供了保障。
总之，面对现行《食品安全法》规定的由食品安全委员会协调，卫生部综合协调，多部门分段监管的执法体制无法实施有效监管的现状，笔者以为最佳的方式是借鉴国外的食品安全监管集中化的管理模式，实行种类监管，即由一个部门负责食品安全从农田到餐桌的全部监管工作，整合现有的各相关职能部门的职责和相应的人员编制，从而实现对食品安全从农田到餐桌的全流程的无缝管理。
第三章 建立统一高效、权责明确的食品安全执法机构
从我国当前的情况来看，改革现有的食品安全执法体制是一个缓慢的过程，但是改革依然是提高食品安全执法效果的必然途径。食品安全应交由哪个部门进行集中统一执法，如何分配食品品种，应当要根据执法机构设置的原则，分析食
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参考《加强国家食品安全控制体系指南》。
胡锦涛：2007年10月，党的十七大《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》。
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