和国际上通行的三级政府不同，我国实行“中央政府——省——地级市——县、区——乡镇”五级行政管理架构，而食品安全的执法主体也不例外。根据《食品安全法》的规定：“县级以上地方各级人民政府应当根据本行政区域内的食品安全状况，组织有关部门按照职责分工，对本行政区域内容易发生重大食品安全事故的生产经营单位进行严格检查；发现事故隐患，应当及时处理”，由此可以看出，在食品安全领域，中央政府与地方政府之间不只是一层代理关系，县级以上政府还包括着省以及市的各级政府。
三、现行的食品安全执法主体制度存在的问题
我国食品安全执法体制可以概括为：“横向上分段监管并辅之以种类监管，纵向上全国统一领导、地方政府负责、部门指导协调”。这是我国食品安全执法主体制度的特点，但是这也正是我国食品安全问题不断涌现的问题所在。
（一）分段监管与多头执法
我国的食品安全执法主体有卫生部门、农业部门、质量监督检疫部门、工商部门、食品药品监督管理部门等九大机构，主要有以下三个弊端：
1. 分段监管造成权力分割
食品安全是一个“从农田到餐桌”的系统工程，涉及多个环节，每个环节之间都存在一定的交叉或空白，是现实中客观存在的，缺乏法定的界定，法律难以对其进行硬性的划分。而且食品安全问题具有链条的传递性，前一环节的问题往往会随着食品链条的流动而扩散，使得食品安全问题产生乘数效应。现在几乎所有的企业既存在生产行为，又存在销售行为，广大的超市、商场、集贸市场既是销售场所，同时又有大量的从事加工、生产食品的生产者，例如市场、超市里现做现卖的蛋糕、面包、糕点和炒瓜子、炒栗子等表现为食品生产加工环节和流通环节的交叉；“毒豆芽”利用植物自然生长过程中而非法添加有毒有害化学物质的行为，表现为农业生产环节和食品生产加工环节的交叉等，到底由谁来监管就成了模糊不清的，这样既有可能造成重复执法又有可能造成执法的盲区。但我国目前的食品安全监管机构仍是“分段监管”， 将食品安全的监管权根据原料形成、加工、生产、流通到消费等环节划拨给农业、质检、工商等不同的行业部门，肢解了监管权，破坏了监管权的完整性，加之部门自身的特点导致部门间信息沟通障碍，最终造成监管权的人为割裂。诸如有学者提出，“分段监管导致食品安全监管制度碎片化。这种观点的逻辑是，碎片化的监管制度 ( 即俗称 ‘八个部门管不了一头猪’) 造成各个监管部门之间信息沟通不顺畅，协调不力”8。
2. 分段监管造成权责不明
食品供应链具有复杂性，但是监管权分别隶属于不同部门，这使得食品监管
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李静: 《中国食品安全监管制度有效性分析——基于对中国奶业监管的考察》，《武汉大学学报 ( 哲学社会科学版) 》2011 年第 3 期。
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权责在各部门间难以进行明确和合理的划分。分段监管制度将无法划清的权力在不同行业间人为分割，导致的结果必然是执行过程中监管职能的缺位、越位、交叉与重叠。同时，一旦发生重大食品安全问题，难以界定、认定、追究相关机构责任。正如学者提出的，“食品供应链涉及整条食物链的无缝衔接，从供应、生产、流通、消费直至回收，各环节安全问题环环相扣、难以割裂，有时甚至难以界定，因此，分段式监管容易导致各监管机构权责不清”9。加之国家食品药品监督管理局作为协调机构，在实践中难以实现对其它各部门的协调，形同虚设。这就造成了在有些环节，同时有好几个部门在管，在有些环节却没有一个部门在管。甚至有时候在某些有利益的环节有好几个部门在管，没有利益的环节不该管的不管，该管的也不去管。因此，分段监管不仅无法发挥食品安全监管的功能，反而会形成各部门围绕部门利益、争夺权力的博弈行为，最终因权责不清，执法缺位导致食品安全问题屡亮红灯。如这次引起行业“地震”的三鹿奶粉事件，根据质检总局的检测，竟多达几十个厂家上百个批次存在问题，包含了婴幼儿奶粉、成人奶粉、液态奶，而一包奶粉从生产到消费者手中，药品食品监管、农业、卫生、工商、质监等部门都具有相应的安全管理职责；含有“瘦肉精”的猪肉从生猪的饲养到消费者消费需要经过六个部门的监管，中间有多个交叉部位。没有明确的监管部门，权责不明，农业畜牧、工商、质检部门似乎都有监管的职能，而实际是哪个部门都没有去监管，造成了监管的真空，给不法分子有了可乘之机。
3. 分段监管造成监管效率低下
多个部门共同管理食品安全的问题，似乎加强了管理，实则不然。分段监管制度下的食品监管权被不同部门分割执行。每个部门都只关注各自部门直接或独立管理的事项，而对于横跨食品链条的需要多部门前后联系起来共同处理的食品安全问题，却没有给予关注或关注不够。如检测机构的问题，不仅一个部门从上到下都建有自己的检测机构，而且食品安全管理的其他部门争相投入巨资建立检测机构。检测部门不仅耗费了巨大的人力和财力成本，而且各部门的检测中心之间互相封闭，各自为政，检测结果之间也难互相沟通，相互承认对方的检测结果来提高效率，节省成本，造成了国家资源的巨大浪费，加大了行政监管的成本。《海南日报》于2006年9月18日刊登了一篇题为《检查累坏企业，到底多少“大盖帽”管一块月饼?》的文章，就形象的揭示出我国食品安全分段执法成本巨大的弊端。10再如如行业标准制定的问题，食品安全标准管理涉及到农业、卫生、质检、工商等多个部门，每个部门都针对自己的执法进行研究，分别由不同的部门立项、起草、审查、批准和发布，造成了生产、加工、流通标准的互不衔接，甚至是互相矛盾，没有形成统一完善的标准管理体系，导致在执法的过程中出现
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王海萍: 《食品供应链安全监管体系创新框架研究》，《广西社会科学》2009 年第 9 期。 王海萍: 《食品供应链安全监管体系创新框架研究》，《广西社会科学》2009 年第 9 期。
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各种冲突。由多个部门去管，付出了更多的执法成本，但是却适得其反，没有收到良好的效果。分段监管模式导致的监管效率低下的问题暴露无遗。
经济学家布坎南教授曾经指出，政府也具有“经济人”的特性。他们同样自利且追求效用最大化，所以政府一方面希望获得监管的权利，但另一方面又不想承担相应的责任。因为保障食品安全是有成本的，当存在执法困难的时候，一个“理性”的政府管理者往往存在一个最优的执法努力。诸如有学者提出，“分段监管易导致职能部门对监管权行使的掣肘与推诿。在相互推诿与掣肘中无谓地耗损与抵消了权力的威慑力度与执行力度，同时，形成不均衡的行政权结构，引发‘争权夺利’的冲动，并在权力争夺过程中必然损伤良性的行政权架构，导致
11低效率，甚至行政权运行限于停滞”。这种现象恰似美国学者黑勒所提出的“反
公地悲剧”的特性。黑勒研究后发现，在公地内，存在着很多权利所有者，为了达到某种目的，每个当事人都有权阻止其他人使用该资源或相互设置使用障碍，而没有人拥有完整有效的使用权，导致资源的闲置和使用不足，造成不必要的浪费，于是就发生了“反公地悲剧”。12一旦发生了“反公地悲剧”，我们很难将各产权整合成有效的产权。在公共管理领域，“反公地”可以被看作是某一项公共权力，而这一权力被配置到多个不同的政府部门，缺少任何一个部门，都很难实现预定的目标。并且食品安全监管的任何一个环节出现了问题都会影响到整个食品安全监管体系，造成监管流程的漏洞。食品种类繁多，各种食品特性各有不同，各部门将食品分成生产、流通、餐饮、服务业等部分，暂且不论分段的科学性，仅从一个食品被分成多段后，行政部门对其监管部门要做监管研究的同时不得不对监管前后衔接环节进行研究，加重了监管部门的监管研究负担。在监管过程中，由于研究的侧重点不同，必然导致监管重叠和缺漏，造成监管效率低下。
4. 协调机构形同虚设
此次《食品安全法》的出台，立法者意识到了分段执法的问题，专门设立了国务院食品安全委员会，其职责虽然未在法律中明确规定，但让其作为一个统筹领导的协调机构的用意是显而易见的，即来解决分段管理、多头执法、各自为政的现象。但是该机构不享有真正的权力，食品安全委员会真正有效领导协调食品安全监管工作还存在障碍。而且在食品监管的相关部门中，农业、卫生等部门隶属地方政府管理，地方政府有权制定规章和标准，也有更加关注本地经济发展等方面的利益的考虑，而工商、质监等部门属于垂直管理，必须接受上级垂直管理部门的统一指挥，这样就更加大了统一协调管理机构的协调难度，也加大了行政
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韩忠伟、李玉基: 《从分段监管转向行政权衡平监管———我国食品安全监管模式的构建》，《求索》2010 年第 2期。 12
〈美〉迈克尔·赫勒(Michael·A·Heller)：“反公地悲剧：从马克思到市场转型中的产权”（The tragedy of anti- commons）载《哈佛法律评论》1998年。
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成本；
此外，我国采取卫生部门统一负责来进行综合协调的分段管理方式，这些部门之间的协调配合以及各自的部门利益都会影响整个食品监管体系的有效运转。但是卫生部与农业、质监、工商等都是政府的一个部门，是同级的机构，不可能顺畅地指挥、支配其他部门，统一协调的职责难免力不从心。所以就有了上述两个案例的结果，还是出现了“六个部门管不住一头猪”的尴尬，“各吹各的号，各唱各的调”，很难实现部门之间的协调一致，这说明我国食品安全执法工作缺乏正规化、程序化、科学化。
（二）多级执法与执法层级低
根据我国《行政诉讼法》的规定，中国执法以违法行为发生地为基础，以县级管辖为管辖的起点。根据司法解释的规定，违法行为发生地是指违法行为的实施地、经过地和结果的发生地。而随着时代的发展，物流运输的发达，食品销售跨省甚至是全国性的，所以违法行为地涉及到全国的很多地方，这样也就意味着一个违法行为如果发生在某一县级地方，但这个行为可能涉及若干省、市、自治区，而且在全国造成一定影响，涉及众多地区受害人，那么这个行为的管辖权和行政处罚权的执法主体就是全国各地的相应的食品安全执法部门，他们具有共同的管辖权。但是我国《行政诉讼法》为了解决执法冲突，对于共同管辖作出了明确的规定，由最先立案的执法机构进行管辖，也即在大多数情况下仍然是县级执法机构进行执法。这样造成的弊端有以下两个：
1. 造成执法资源浪费和执法不力
如前所述，中央政府与地方政府之间不只是一层代理关系，县级以上政府还包括着省、市各级政府。这样就分散了政府掌握的大量行政资源。有一级政府的设置，相应地就有一级执法机构的对口设置，形成了一支宏大的“吃皇粮大军”，而多层次执法机构的存在，势必会造成行政执法的多头管理，运行成本巨大，造成不必要的浪费。13
食品从农田到餐桌的一系列过程可能发生在不同的政府行政区域和不同食品环节中，而根据《行政诉讼法》的管辖权的规定，由违法行为地的执法机关进行管辖，所以就出现了执法机关共同管辖的问题，根据法律的规定应由最先立案的机关或者是指定的机关管辖。但是这样导致的问题：一是有管辖权的机关因为要承担所有的成本，却没有得到所有的收益，没有执法的积极性；二是即使有管辖权的办案部门有积极性做好工作，也会遇到诸多障碍。因为跨行政区域的违法行为事实的调查和处理是需要各地执法机构配合的而我国各地执法机构并没有隶属关系，无法得到真正的保障。比如办案机关在查处危害结果发生在多地的涉
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韩志红：《经济法程序法》，天津师范大学，内部资料。
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众型违法行为时，因本身受到人力、物力、信息等诸多的限制，与外地执法机构协同调查沟通程序繁琐，办事方法等方面容易发生分歧等，在收集证据和追赃时存在较多困难。正是因为地域方面和部门职能存在限制，导致发生在某一领域的和某一环节的食品安全问题由其他地区的执法机构不能有效快速的解决，执法效率勂，可能波及到食品链条中的其他环节，甚至造成食品安全问题的损失进一步扩大。
2．地方保护主义现象
法律意义上的地方保护主义，是指地方政府和执法机关为了保护地方利益，超越法律权限，滥用权力，损害国家整体利益，影响国家法治统一的不当观念和行为。14在我国，食品安全执法工作是由国家和地方政府的执法机构共同负责，卫生部、食品药品监管局、农业部从中央到地方均为分级管理，且在省、市、县一级都分别设有相应的延伸机构，每个机构都有自己的具体部门和管理范围。中国目前食品安全的地方执法部门和上一级政府大多不是垂直管理关系，而是双重领导关系。这就造成地方执法部门的财政经费和人事任免受制于地方政府，使得地方执法部门不得不看地方政府领导的“脸色”行事。
公共选择理论认为，政府和企业都是理性的经济人，因为中国目前采取“分灶吃饭”的财政体制，地方政府有了独立的经济利益，地方政府的职能就不仅仅是中央政府职能的延伸，而是变成了独立的市场利益主体。这样中央政府和地方政府就有了自己的目标追求。对于中央政府而言，为了维护全国人民的利益，要求各级地方政府部门要顾全大局，严格执行中央的政策。但是对于地方政府而言，一个地区的经济发展状况如何，就业率的高低，是考核地方政府官员政绩中举足轻重的一项。因此地方政府为了显示政绩，其主要目标就是扩大地方的就业情况，促进经济增长。而不合法的食品生产企业不仅仅能增加当地总产值，提供税收支持，还同时能解决很多的就业问题。面对着私人利益和公共利益的选择，地方政府领导者的政绩观就往往会出现偏差，在盲目发展地方经济意识的支配下，会以衡量地方经济利益和个人工作业绩最大化为出发点，就不会冒着使经济总产值大幅度下降的风险去大张旗鼓地打假，也就不再严格执行国家的标准，成为被执法企业的俘虏，执法的不作为间接地为当地的劣质食品生产企业充当了保护伞，使得不合法的企业更加肆无忌惮。地方政府对食品安全监管问题疏于管理，玩忽职守，有些执法机构及其官员甚至受利益驱使，积极寻租，在出现食品安全问题时，不依法执法，还帮助其掩藏信息，处理善后事宜。这样的地方保护主义便直接为假冒伪劣食品企业打开了方便之门。15所以这种双重领导体制的地方执法机关，很难全面执行上级各级政府的要求，执法效果大打折扣。
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马怀德：“地方保护主义的成因和解决之道”，载《政府与法制》2004年第3期。 龚伟丽：《公共治理视角下我国食品安全监管研究》首都经济贸易大学，2010年硕士学位论文。
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