品安全执法对象的特性，按照食品安全风险易于发生的环节来确定监管部门。 在该文的起初，笔者就提到食品安全的执法对象不仅仅是食品，同时还包括食品添加剂和食品的相关产品。要实现食品安全的统一执法，就要实现对食品安全执法对象的的全程监管，笔者也建议从食品、食品添加剂和食品相关产品这两个角度来进行划分。根据食品、食品添加剂和食品的相关产品的定义，可以看出两者的区别就在于它们的源头是不一样的，食品的源头是农业产品，而食品相关产品的源头是工业产品，而食品添加剂虽然有天然合成的但是大部分是人工合成的，其原料是工业产品。农业产品是指各农业生产部门生产的所有动植物产品。狭义仅指种植业部门生产的产品。农产品大多具有容易腐烂变质、不耐储藏运输的特点。43工业产品是指工业企业生产活动所创造的、符合于原定生产目的和用途的生产成果。按生产活动成果的形式，可分为物质产品和工业性作业。在物质产品中，按其完成程度，又可分为成品、半成品和在制品。44由此可见，食品的原料是农业活动的结果，但是食品相关产品的原料则是工业活动的结果。因此两者应划分到农业和工业两个不同的部门中。而食品添加剂有部分是从植物中提取的，但是也有部分是人工合成的，其原料既有农业活动的结果，也有工业活动的结果。
物质世界存在着生物和非生物的本质差别，而农业和工业的划分正是和生物、非生物的差别密切联系的45：一是同工业相比较，农业生产最本质的特点在于它的生产对象是有生命的生物，即通过动植物本身的繁殖、生长来完成其生产过程的46，是遵循自然生长规律的结果；但是工业的生产对象则是非生物，即采用技术合成等方式形成的，其本身的色泽，味道等各方面受到技术水平等人为因素的影响。二是由以上的本质区别决定了农业受自然条件和季节的影响比较大，劳动条件较差；但是工业则受自然条件和季节影响较小，劳动条件的改善比较容易。47正是因为两者的本质区别，导致了食品、食品添加剂和食品的相关产品在食品安全的执法活动中，有着不同的执法手段、执法设备和执法的重点，但是食品添加剂和食品的相关产品两者有相似之处在于两者的生产手段和生产工艺是相似的，虽然有的食品添加剂是天然合成的，但是仍然是采用技术合成等方式，而且其功能也具有相似之处。因此笔者以为应区分成食品和食品添加剂、食品的相关产品两大类，分别采用不同的执法机构进行执法。
一、执法机构设置的基本原则
1. 执法主体的设置必须满足统一性要求
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“农业产品”：《辞海》（经济分册），1980年版， “工业产品”：《辞海》（经济分册），1980年版，第322页。 45
钱佳燮：“论工农业的划分”，载《中国农村经济》1988年4月期。 46
刘再兴：《生产布局学原理》，中国人民大学出版社1984年版，第241页。 47
钱佳燮：“论工农业的划分”，载《中国农村经济》1988年4月期。
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统一性是指在食品安全监管体制的构建中政府必须充分考虑食品安全执法的客观情况，将现分设于不同部门的职能进行整合，建立起一个覆盖食品链全过程的、统一的、相对独立的的执法机构，以取代现行的、多头监管的执法主体。这是完全遵循食品安全发展的基本规律的表现。如前所述，食品的生产过程具有多元化和不可分割的特征，食品链中的生产、加工、流通和销售环节一方面是独立的，但另一方面又是相互关联的，一旦某一环节出现问题就会影响全局。所以，如果食品安全执法主体在设置不能针对食品安全的这一特征具有足够的统一性，则很难在错综复杂的局面下进行跨地区的全方位、全过程的监督执法。目前我国食品安全执法机构的部门就涉及食品药品监督管理局、农业部、质监总局和工商总局等多个部门。由于各部门间的职责分工较为模糊、界限不明确，没有形成合理体制，致使这些机构在执法过程中出现了相互交叉、多头管理的现象。同时，为了便于本部门活动的开展，它们都相继制定了自己的执法标准，使本来应保持统一的食品安全执法活动变得杂乱无章，甚至相互打架。全国知名小家电生产商、炊具品牌苏泊尔(002032)“质量门”愈演愈烈，苏泊尔刊登公告反复强调一点：公司相关产品均通过国家机构检验，检测结果均合格。最后证明，哈尔滨工商局和苏泊尔双方各自依据的检测标准并非同一个标准，哈尔滨市工商局依据的是GB3280不锈钢冷轧钢板国家标准，苏泊尔依据的是QB/T1622原轻工业部颁发的不锈钢器皿标准48。因此，食品安全执法主体的改革应该坚持以统一性作为原则，尽快改变目前这种不合理状态，将分属于不同部门的职能进行整合，建立一个独立的具有高度统一的执法机构是当务之急，从而实现“一条龙”的有效管理。
2. 执法主体设置必须满足高效、节约的经济性原则
高效、节约的经济性原则即从节约成本的角度出发，将各项工作交由成本最低、效益最好的部门执行。而且也强调对于食品安全执法主体的设置要立足于当前的食品安全执法的实际，尽可能的减少成本的消耗。从国家标准委了解到，为满足食品安全工作对标准的需求，完善我国食品安全及相关检验检测技术国家标准体系，仅涉及食品消费品安全方面的第三批国家标准制修订专项计划内容就包括：肉干、花椒油、魔芋干、酱香型白酒、方便米饭、豆花和黑芝麻糊、豆腐干等545项。这545项内容中，国家标准委都分别公示并严格划分了每项标准的名称、主管部门、归口单位和起草单位。而各个标准的起草单位也多为大学、科研院所和企业，更多的则是两者间的结合。据了解，仅魔芋干标准一项，其起草单位就有：西南大学、四川省质量监督检验院、四川省农机院、四川顺达魔芋食品公司、广汉市魔芋研究所、成都航天魔芋机电设备研究所、云南省曲靖富力发
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“我国食品安全标准体系问题突出”， http://info.food.hc360.com/2008/03/061115112858.shtml，
于2012年2月12日访问。
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展有限公司等7家单位之多。49所以在改革的过程中要注意消除重复和浪费的现象，一项任务交由一个部门高效完成，从而降低执法的成本。
3. 执法主体的设置必须满足专业性和技术性的要求
专业性和技术性要求是指食品安全执法主体在机构设置中必须使得执法人员、执法设备和执法手段与执法对象的技术性、专业性要求保持一致。食品安全领域的执法不同于其它执法，执法技术是食品安全执法的基础支撑。由于食品安全的属性决定了食品安全问题是一个不同于其他的专业性极强的问题，所以对于食品安全的执法没有可靠的技术手段是无法完成的，这也是经济法属性所决定的。因此，执法的专业性和技术性的高低影响着食品市场的安全性。如果执法技术较高，执法主体就能快速、准确地检测出食品问题，从而保障食品安全；反之，执法主体就只能靠直观感觉来判断食品安全问题。显然这与社会对食品安全的期望是不适应的。50
二、食品安全的集中统一的执法机构 1. 食品的具体的执法机关
对于食品安全，最容易产生食品安全风险的环节在于：第一个环节是原料的生产过程和食品的制作过程。在原料的生产过程中，为了增产增量，过度的使用各种化学肥料，在食品的制作过程中，为了使得生产的食品色香味俱全而添加的各种食品添加剂以及非食用的添加原料。近年来农药残留、兽药残留、致病性微生物、重金属污染、动物饲料有害物质的添加等问题比较突出，比如珠海、西安等地出现的“避孕药”黄瓜，把避孕药物涂抹在黄瓜花上保鲜，再比如为了使得山药的产量更多，在种植时加入超量的化肥等等，蔬菜的有毒物质的含量严重超标，是食品安全的一个威胁。第二个环节则是对农业初产品的生产加工环节，比如墨汁粉条的生产，就是在生产的过程中先用明火将干锅烧热，放上石蜡，石蜡融化后加入玉米淀粉、然后加入调制好的黑色液体，再放进机器，红薯粉就压制出来。对于食品的监管问题，笔者以为应该由农业部门进行管理。 一是出现问题的环节主要是在农产品生产环节和生产加工环节。根据经济高效的原则，为了减少执法体制的大规模的变动，要尽可能地选择现在对农产品生产环节或者生产加工环节的机构进行执法的主体。目前，我国是由农业部对农业初级产品进行监管，而对于生产加工环节的则由质量技术监督部门进行监管。国家质量监督检验检疫总局是国务院主管全国质量、计量、出入境商品检验、出入境卫生检疫、出入境动植物检疫和认证认可、标准化等工作，并行使行政执法职能的直属机构。从它的部门目标来看，食品生产质量的监管只是其职能的一小
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严丽梅：“苏泊尔公告澄而不清 双方检测标准不统一”， http://shipin.people.com.cn/GB/15965332.html，于2012年5月2日访问。 50
林晶：《我国食品安全监控体系研究》，天津医科大学，2010年硕士学位论文。
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部分，除食品之外，国家质检总局还负责对其他产品的事项进行监管。因此从高效以及各部门责任均衡的角度出发，应该由农业部门负责。
二是种类监管即按照产品的种类，实现从田间到餐桌的全程监管。现在农业部在食品安全方面的具体职能有：拟定农业各产业技术标准并组织实施；组织实施农业各产业产品及绿色食品的质量监督、认证和农业植物新品种的保护工作；组织协调种子、农药、兽药等农业投入品质量的监测、鉴定和执法监督管理；组织国内生产及进口种子、农药、兽药、有关肥料等产品的登记工作；起草动植物防疫和检疫的法律法规草案，制定有关标准；组织兽医医政、兽药药政药检工作；组织、监督对国内动植物的防疫、检疫工作。根据食品学理论认为，食品按照原料可以分为：果蔬制品、肉禽制品、水产制品、乳制品、粮食作物，而所有的这些制品的源头都是由农业部进行监管的，几乎所有的食品的源头都是农业初级产品，且对初级农产品的监管比较复杂，要实现从农田到餐桌的全程监管，交由农业部门进行监管是合理的。
三是农业部具备相应的条件。经济执法的特点是专业性和技术性，所以对部门的人员和技术的要求较高，而农业部门从开始成立之初，就从事农产品及相关产品的监管，并且组建了比较成熟的内部体系，包括农垦局、渔业局、种植业司等20个内设机构，同时为了加强对农业的监管，促进农业快速发展，到现在已经成立了农科院、水科院、农产品质量安全中心等24个直属单位，作为农业部门的技术支撑，这些都为农业部作为食品安全执法主体提供了条件。
为此，笔者以为农业部可以作为我国食品安全监管执法的独立机构。对于食品安全问题的执法，一靠制定标准，二靠执法，而且食品安全是一个大工程，要完成食品安全执法的重要任务，在农业部食品安全监督管理机构之下，可以借鉴丹麦国家的做法，设立两个体系，一个是标准的制定体系，另一个是执法体系。对于标准的制定，可以交由农业部的下属机构。对于执法体系，可以根据食品的原料种类再进行分类，分别设立果蔬制品司、肉禽司、乳制品司、粮食作物司、农畜业投入品司以及技术检验检疫司。但是成文法具有滞后性、不周延性以及僵硬性等缺点，为了解决现实中的问题，为此在农业部内部设立一个协调委员会，作为当出现疑难问题或者出现各司之间争议的一个解决机构，类似于法院的审判委员会，级别略高于各司，具有高于普通机构的地位。
有学者认为统一执法机构可能导致大量成本，其实则不然。通过笔者的调查，以天津为例，农业局对食品的执法有一个独立的部门——粮经作物管理处和蔬菜管理处，工商局是食品流通监督管理处，食品药品监督管理局是餐饮服务监管处，质量技术监督局是食品生产监管处，环保局是水环境保护处。所以在进行食品安全执法机构整合时，类似于我国2008年进行的大部制改革，将相关部门
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的监管食品的内设机构整体迁移到农业部门即可，其他部门则取消食品监管的职责和权力。
2. 食品添加剂和食品相关产品的具体的执法机构
对于食品添加剂和食品相关产品，根据《中华人民共和国产品质量法》和我国国家质量监督检验检疫总局的职能，笔者以为对于类似于一次性塑料餐盒的食品相关产品的执法机构，要实现从原料到产品的全程监管，国家质量监督检验检疫总局比较合适。
第一，2001年4月，国务院将国家质量技术监督局与国家出入境检验检疫局合并，组建中国家质量监督检验检疫总局，国家质量监督检验检疫总局是国务院主管全国质量、计量、出入境商品检验、出入境卫生检疫、出入境动植物检疫和认证认可、标准化等工作，并行使行政执法职能的直属机构。其中技术监督局就负责起草关质量监督检验检疫方面的法律、法规草案，研究拟定质量监督检验检疫工作的方针政策，制定和发布有关规章、制度；组织实施与质量监督检验检疫相关法律、法规，指导、监督质量监督检验检疫的行政执法工作；负责全国与质量监督检验检疫有关的技术法规工作。对于食品的相关产品，往往由国家制定国家标准，而国家质量监督检验检疫总局的职能之一就是其所属的国家标准化管理局制定并发布相关产品的标准。2009年12月1日，中国国家标准化管理委员会公布了《塑料一次性餐饮具通用技术要求》就是一个佐证。法律法规定制定的目的在于实施，既然是由国家质量监督检验总局制定，由自身制定法规并由其进行执行，有利于遵守立法的初衷，不容易出现歪曲立法目的的现象，
第二，对于食品的相关产品的执法，主要包括两方面，一是生产加工环节是否遵守国家法律的标准，二是生产食品相关产品的企业是否具备相关的生产许可证明等。但是在食品相关产品中，例如一次性塑料餐盒，产生问题的原因主要在于生产加工环节时没有遵守国家对于一次性餐盒的相关标准，所以食品相关产品产生问题的主要环节是生产加工环节，而现在对于食品相关产品的生产加工环节是由质检总局进行监管的，而且食品相关产品的材料的来源类似于工业产品，与其他环节没有多大关联性。所以应有质检总局对食品相关产品进行执法，而且由质检总局进行技术检测时，有较好的技术和人员的支持。
因此笔者以为对于食品相关产品的认证应当交由国家质量监督检验检疫总局，这样就避免了在食品相关产品执法过程中出现的分头执法，相互推诿的局面，由其对食品相关产品从生产到消费的各个环节进行监管。
建立对于食品和食品相关产品统一执法机构的意义在于：一是分工明确，协调工作量大大降低，可以减少内耗，在研究某一类食品的监管时，可以由各监管部门专业人员协同专家委员会成立专题研究小组，采取风险分析和评估的原则，
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