对该该类食品安全监管统一部署，明确分工，减少在各部门各自为政的分段研究带来的后期沟通，内耗监管资源。二是监管部门因处理专类食品，能提高监管水平，提高监管效率，减少重复检查和重复执法的问题。监管部门对某一类食品的整体监管过程，会对该类食品的监管特性达到全面、深入的理解和掌握，这样不断地优化监管程序和制度，也防止了多部门共同研究不深入的问题。51三是当出现纠纷的时候，因为都属于同一机构的下属部门，而且人财物都是受到一个部门的管理，所以可以通过该部门进行协调解决，而且也能够迅速应对新种类食品出现出现的监管滞后的问题。针对新出现的食品或难于归类的食品时，只需要协调委员会的行政指令给某个具体部门，这样不会因新食品的出现导致部门监管失灵的现象的发生。四是由该部门负责制定食品安全的各种标准，并且由该机构根据自行制定的标准进行执法，因为自己制定标准，自己机构进行制定，能够完全了解标准的含义，有利于公平公正的执法。
三、食品安全执法主体的领导体制模式 （一）食品安全执法机构的领导体制
从发达国家的实践来看，应建立中央政府和地方政府既相互独立又相互协作的食品安全监督系统，发挥各个地方食品安全管制体系的作用，提高食品安全管制工作的有效性。
目前，中国上下级执法部门的关系分为垂直领导和双重领导两种。 垂直领导是指人、财、物均由上级机关管理，不受地方政府的领导，如国税局等，通常是中央政府部门在地方设立分支机构或派出机构，通过对它们实行垂直领导而实现管理的一种组织形式，主要特征有：（1）属于中央政府的一部分。中央部门的分支机构或派出机构（统称垂直管理机构）虽然设在地方，但编制、经费、人事、业务等都由中央部门直接管理，属于中央政府组织的范畴。52（2）功能作用是执行中央政府的事务，保证中央政策法律得到有效实施。（3）设置形式灵活多样。可由政府部门设立，也可由部门内设机构设立；可按行政区划设立，也可跨行政区域设立；可设一个管理层级，也可设多个管理层级。53
双重领导是指人、财、物归地方政管理，上级机关对下级机关业务进行领导，如审计局等。我国大部分的执法机构是实行地方政府和上级部门双重领导的体制，其主要特征是：人、财、物属于地方政府，业务指导则属上级业务部门管理。这也是《立法法》的基本要求，地方各级人民政府除对同级的人民代表大会负责并报告工作外，还要对上一级人民政府负责并报告工作。
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蒋湘军：《论我国食品安全的法律规制》，华东政法大学，2010年法律硕士论文。
应松年、薛刚凌：中央行政组织法律问题之探讨——兼论中央行政组织法的完善，《公法研究》2002第 沈荣华：“分权背景下的政府垂直管理：模式和思路”，《中国行政管理》2009年第9期。
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1辑1-21.
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两种领导体制各有利弊。但是在2011年10月10日，国务院办公厅出台了《国务院办公厅关于调整省级以下工商质监行政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知》，文件称，将工商、质检省级以下垂直管理改为地方政府分级管理体制，业务接受上级工商、质检部门的指导和监管，领导干部实行双重管理，以地方管理为主，其行政编制分别纳入市县行政编制总额，所属技术机构的人员编制、领导职数，由市、县两级机构编制部门管理。54这个文件的颁布使得食品安全的执法部门又回归到了过去的双重领导体制，引起了学界对食品安全领域到底应该采用何种领导体制的讨论。
从中央的政策来看，我国行政机关领导体制的发展趋势是在中央统一领导下的双重领导体制，给予地方较大的自治权。邓小平同志曾经将“权力要下放，解决中央和地方的关系”视为是中国政治体制改革包括的三项内容之一。党的“十六大”也提出要“依法规范中央和地方的职能和权限”。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权。按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权。属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。根据经济社会事务管理责权的划分，逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责。”这说明，中国今后应当实行以地方分权型模式为主的单一制国家结构形式。而垂直的管理体制显然与我国中央实行的地方分权的精神是相悖的。
在食品安全领域采用分权管理的模式主要原因是《食品安全法》中要求对于食品安全的执法应由地方政府负责，但是质检和工商的管理体制是省级垂直管理，这样就造成地方政府没有权力去管，责任不明确，所以，国务院出台了该文件，将食品安全执法主体的管理体制调整为双重领导体重。
但是食品安全领域是特殊领域，不仅关系到人民的财产安全，同时也关系到公众的身体健康，更关系到公众的生死存亡。如果在食品安全领域采用双重领导模式，势必会造成以下问题：
第一，地方保护主义问题严重。双重领导体制即食品安全执法主体不仅要受到上级主管部门的管理，同时还受到地方政府的管理。地方政府为了地域经济发展，把一些有规模食品企业通过招商引资落户当地，企业和政府之间存在千丝万缕的联系，政府就是企业的靠山，企业是政府的税收的主要依赖，当发生食品
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参见2011年10月10日， 国务院办公厅颁布的《国务院办公厅关于调整省级以下工商质监行政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知》。
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安全违法行为时，地方政府充当了企业的保护伞。双重领导在业务上委托给地方政府执法，这种只有义务没有权利的委托，必然会产生地方保护主义，而且层层进行管辖，造成执法资源的巨大的浪费。
第二，地方政府经费难以保障。一是双重领导体制意味着食品安全执法主体的各项工作经费，以及执法人员的工资都有地方财政予以支付。但是就目前情况来看，地方政府已经面临财政紧张的状况，再将食品安全执法主体调整为双重领导，势必加大了地方政府的财政负担，但是为了维持执法活动的正常的运行开始，可能又回归到了过去乱收费上来，回到垂直领导体制钱全国大部分质检人员靠罚款、收费的时代。二是食品安全执法活动是一种专业性和技术性较强的活动，但是我国的食品安全监测技术还处于初级水平，为了更好的实现对食品安全全程的无漏洞且有预见性的监管，需要地方政府的大量经费投入，培训执法人员，同时引进先进的检测手段和设备，但是经费的缺乏，使得地方政府在这方面的行动步履维艰。
第三，增加监管难度。实行双重领导体制，地方政府和各种复杂的人际关系等干扰因素必然增加，势必会影响着公平公正执法，异地监管难度必然增大。地方政府之间各自为政，使得不同地区的食品安全执法主体之间很难相互交流，促进发展，尤其是对于造成在全国有危害结果的违法行为，也会造成执法资源的浪费和执法的不力。
综上所述笔者以为，在食品安全领域应该采用垂直管理的领导模式。 （二）执法主体的设置应遵守分布合理性的原则
分布的合理性即在进行食品安全执法主体的设置时必须将食品安全违法活动的空间运行规律作为执法机构设置的前提因素加以考虑，与食品相关活动的市场主体行为的轨迹保持一致。食品安全监管不到位的一个重要原因就是监管机构分布的不合理。据统计，我国目前仅食品生产加工单位就有100多万家，其中大部分又都以手工作坊的形式从事生产，其加工设备落后，从业人员素质较低。55这些食品生产企业在生产过程中掺假使假、滥用各种添加剂以求色泽鲜美的做法十分普遍，有时为了达到特殊的目的使用非食品原料甚至有毒有害的原料来加工食品。但是这些生产单位又大都分布在乡镇和农村，基本没有进入以城市为重点的执法部门的视野，对人民生命财产构成了极大的威胁。因此，执法主体应按照食品生产加工企业分布的客观情况，重新调整自身的设置，使得执法机构与食品再生产活动的分布空间和分布密度相一致，用执法机制的触角锁定每一个容易出现问题的关键环节。
因此笔者以为，对于食品安全执法主体而言，执法活动是容不得任何闪失
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林晶：《我国食品安全监控体系研究》，天津医科大学，2010年硕士学位论文。
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的。为实现对全国食品安全违法行为的有效监管，应该实行垂直管理的体制，即应该根据需要设置派出机构或代表机构到地方执法，由中央政府对其进行垂直领导，这些派出机构或者代表机构的设立由国务院根据食品安全违法行为发生地的特点，根据分布合理性的原则安排，真正做到执法无缝隙、无间隙。黑龙江省实施的“春雷行动56”充分说明，垂直管理的领导体制只要合理运用是一种较好的模式。中央对派出机构垂直领导的主要目的是防止食品安全监管中出现地方保护主义，打破各地可能存的监管者与被监管者间的利益共同体57。所以，从组织机构模式来说，食品及食品相关产品的监管机构仍隶属于中央政府，不按照行政区划层层设立，而是根据需要设立派出机构或分支机构，经费来源由中央财政予以支持，当发生食品安全违法行为时，则由相应的食品执法部门及其派出机构或分支机构进行执法，从而减少地方保护主义，保证食品安全执法的高效进行，使得有关部门的各种文件能够得到有效的贯彻和实施。
结语
食品安全问题事关人民群众的身体健康，事关人民群众的根本利益，食品安全事故频发，给社会公众的生命财产造成了巨大的损失。由于市场失灵的客观存在，需要政府实施有效的监管来保护经济法中弱势群体的合法利益，以填补消费者的弱势地位，平衡市场主体之间的地位。
为此笔者针对当前我国食品安全执法主体制度中存在的问题，通过分析后
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春雷行动是指：“” 熊宇、贾靖：“我国食品安全事故的成因分析及监管举措”，载《重庆师范大学学报》（哲学社会科学版），2011年第4期。
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认为鉴于食品安全违法行为的广泛性特点以及欧盟等发达国家对食品安全的监管共同的发展趋势，即食品安全监管体制逐步趋向于统一、协调、高效运作的构架，笔者建议，根据食品安全执法对象进行划分，食品的执法机构由农业部门负责，实现从源头到餐桌的全程性的监管，对于食品相关产品可由国家质量监督检验检疫总局集中进行监管，以解决分段 “多管”、 “都管”模式下的 “不管”、“都不管”局面，
对于执法层级的问题，由地方政府进行管辖存在执法真空，中央文件的精神已经明确，对于影响全国或跨省的违法行为，国家应当进行统一的执法，以保证执法的效率和统一。所以笔者建议按照案件的影响范围来确定执法层级。具体到我国的食品安全领域，如果食品安全的影响范围是在一个县内，则由该县的执法机关进行执法，如果是影响范围超越一个县的界限但是在一个市之内的，应该由地级市的执法机关进行执法，如果是一个省内的，则由省级的执法机关进行执法，如果是跨省的违法行为，应该由中央层级的执法机关进行执法。中央和地方政府之间是相互独立的但是又相互联系的，每个执法机构可根据自己的工作需要设立派出机构到地方进行执法，不受其他部门的制约，保证执法效果。
因个人能力非常有限，而且制度的设计也往往存在不完美的地方，本文的论述和建议难免存在疏漏之处，请予以谅解并批评指正。但是对于食品安全体制的完善还涉及到其他问题，诸如食品安全的标准制定等等，也是食品安全执法中的重要问题。但是囿于文章篇幅有限，笔者没有对其进行研究，期待以后能够深入调查研究，对其他问题有更深的思考和成果。
参考文献
著作类：
【1】徐景和：《食品安全综合监督探索研究》，中国医药科技出版2009年版。 【2】詹承豫：《食品安全监管中的博弈与协调》，中国社会出版社2009年版。 【3】舒惠国：《食品质量与安全》，中国人事出版社2005年版。
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