1 导论
1.1 研究背景
资源依赖理论认为，任何组织或部门都不可能做到自给自足，所有组织都在不断地与外界环境进行交换，并以此获得自身的生存与发展。我国政府部门之间也存在着这样的依赖关系，要解决好部门之间的这些依赖性就需要通过“协调”来使存在依赖关系的部门正常运作和发展。在当今这个大力提倡信息化的社会，这种依赖性又主要体现在对“信息”的依赖，因此，要从根本上做好部门间的协调，首先就要处理好部门间的信息共享问题。①信息共享是促进部门间协调发展的关键，这就需要建立信息共享机制来保障和促进地方政府跨部门信息共享的实施。
揭开中国信息化序幕的《中共中央关于经济体制改革的决定》于1984年10月在中共十二届三中全会中顺利通过。自此二十多年以来，我国不仅在信息化进程上取得了可喜的进步，同时也提出了要进行信息资源管理建设，如经国家计委于1984年经国务院批准成立的信息管理办公室；上世纪90年代初，“三金（金桥、金关和金卡）工程”开启了我国信息化建设的又一新篇章。近几年，我国也逐步加强了对政府部门间信息共享的重视，如20世纪90年代末，我国为顺应时代的要求全面推动了“政府上网工程”，建立工商行政管理系统的信息网络——“金管工程”；②2001年，国务院发文批准由海关牵头，会同商务部、公安部、工商行政管理总局、税务总局、中国人民银行、质量技术监督检验检疫总局、国家外汇管理局、民航总局、交通部、铁道部、信息产业部等12个部委共同部署推广的公共数据中心和数据交换平台的电子口岸。2005年在国务院信息化工作办公室举办的信息化推进大会上，将“信息资源整合和网络协同应用”列为国家“十一五”电子政务的重点。北京、上海等地方政府也都有跨部门政府信息共享的制度性尝试，如2002年北京市44家局委办实现企业信用信息资源共享，上海在建设上海市社会保障卡工程时推行的信息资源共享。③北京市已经建起一批跨部门业务系统，此系统以政府部门间的信息资源共享为基础，其中以投资千万元建立的电子政务专网实现了政府各部门之间的高度共享，政府门户网站为政府信息资源的共享开辟了主渠道，同时也加强了政府信息资源管理工作人员的职业素质，④2007年1月22日在北京市政府大院5号楼一层大会议室召开了市政务信
①②③④
陈慧芳.组织间协调及其信息共享问题的研究[D].厦门大学,2008年6月.
王春和.谈金管工程在政务公开中的地位和作用[J].中国工商管理研究,2002,（2）：第70-71页.
蒋红珍,樊博.电子政务顶层设计视角下的政府信息共享立法研究[J].电子政务,2009,（7）：第111-118页. 刘强,卢思峰,邬涛.政府信息资源共享的经济学理论基础[J].北京工商大学学报,2005,20（1）：第55-58页.
息资源共享总结大会。北京市国土局、财政局等32个部门分别在信息共享协议书上签字，承诺共享政务信息。①
虽然近几年我国加强了对政府跨部门信息共享的建设，但是仍然存在很多问题，如由于缺乏统一的规划，各地政府纷纷出现了按照不同标准建立的网站和数据库，造成了信息资源重复建设严重，致使政府上网工程没有达到预期的效果。又如，2005年北京市82个政府部门及派驻机构中，有70%以上的提出与其他部门进行信息共享的要求，而实际上得到政务信息共享的部门尚不足总数的20%。
②
目前的城市应急救助系统包括110、119、120和122，但是当一件综合事故发
生时却需要逐个拨打救助部门的电话，如果能够实现各救助部门的信息共享和联动，既可以节省应急救助时间又可以避免救助部门的重复建设；在一次北京市工商和税务部门的数据对比中，发现有17648户企业未按规定办理税务登记，使国家损失税收近10亿元。③这些都是因为部门间的不协调、资源不共享而制约了政府的社会服务效率、协同管理水平和相应的应急能力。
从以上各例可以很明确的知道，我国已经对政府跨部门信息共享的重要性有了一定的认识，但是因为没有一套系统、合适、具有实际效用的共享机制来对这一系列行为进行规范和引导，不能有效地提高政府的行政效能，相关的政策措施在实际的操作和实施过程中并没有达到预期效果。在此背景下提出我国地方政府跨部门信息共享的机制建设是符合当前的发展趋势及要求的。 1.2 国内外相关研究综述
1.2.1 国外相关研究现状综述
（1）关于政府部门间信息资源共享的重要性理念的提出
国外的学者主要从政府部门间信息共享能够建立电子政府、智能政府的角度以及结合社会中因部门分割造成的后果来分析它的重要性。如Clark④认为要建立电子政府、智能政府乃至知识政府就必须要加强跨部门的资源整合与业务协作。而学者Bajaj⑤不但肯定了跨部门信息共享在电子政务建设中具有重要的意义，并且从应用系统开发的层面探讨了跨部门信息共享的有关技术问题。在美国遭受
①
郝峥嵘.北京市跨部门信息共享启动----32个委办局签署政务信息资源共享承诺书[N].中国计算机报, 2007 樊博.跨部门政府信息资源共享的推进体制、机制和方法[J].上海交通大学学报,2008,16（2）：第13-20页. 胡平,叶军,张鹏刚.地方政府部门间信息共享的影响因素研究[J].科学学与科学技术管理,2007,（12）：第
年2月5日,第B14版.
②③
145-150页.
Clark E.Managing the transformation to e-government:An Australian Perspective[J].Thunderbird International Business Review,2003,45(4):377-397. ⑤
Bajaj A，Ram S IAIS:A methodology to enable interagency information Sharing in e-government[J].Journal of
④
Database Management,2003,14(4):59-80.
“9.11”恐怖袭击以后，学者Roberts①以此事件为基础从信息的分割损害政府责任能力的角度来分析出政府内部信息共享的重要性，并且在此基础上提出了沟通机制的不健全也是主要原因之一。
（2）关于政府部门间信息资源共享的理论模型的探讨
国外学者对政府部门间信息资源共享的理论模型的探讨主要从经济利益角度和政策制度角度来分析。如最开始研究政府部门间信息共享的学者Dawes②在研究信息共享的收益、障碍和风险的基础上对纽约的53个政府部门、254个政府人员进行调查分析，并且提出了一个可以解释政府部门信息共享的政策、实践和态度的理论模型。Landsbergen & Wolken③以此为基础延伸性地提出信息共享对基础设施的需求和能够支持跨部门信息共享的法律方面的要求。John M.Woosley和Suzanne D.Pawlowsk④则是运用认知图方法来分析和解释信息共享中利益相关者的决策模型。
（3）关于政府部门间信息资源共享的影响因素的分析
国外学者主要从组织因素、技术因素、文化因素、法律因素和行为等因素来研究它们对信息共享的影响。如学者Anitesh Barua & Suryanarayanan Ravindran⑤提出了组织因素和技术因素是影响政府部门之间共享的主要因素。Dawes⑥在此基础上又提出了政治因素，并且在分析组织因素、技术因素和政治因素的基础上提出了政府部门间信息共享的理论模型。Soonhee Kim和HyangS00 Lee⑦进而将组织因素分为组织文化因素和组织结构因素，将它们与技术因素构成三个独立的组织维度变量来分析政府部门间的知识共享能力。Roberts⑧认为政府内部推动信息共享的障碍因素除以上说到的以外还有宪法上的某些约束、官僚体制和文化方面的障碍。David B．Drake⑨等人将文化因素又从科学家子文化、政治家子文化和官僚子文化这三个不同的角度来研究，并提出误解和不信任是造成政府部门间
①②
董海欣.电子政务环境下政府信息资源共享模式与运行机制研究[D].吉林大学,2008年12月.
Sharon S Dawes.Interagency Information Sharing:Expected Benefits,Man-ageable Risks[J].Journal of Policy Analysis and Management,1996,15(3):88-100. ③
Landsbergen D,Wolken G.Realizing the Promise:Government Informati on Systems and the Fourth Generation of Information Technology[J].Public Administration Review,2001,(2):62-68. ④
John M Woosley,Suzanne D Pawlowski.Mental Models of the Challenges of Multi-agency Information Sharing Projects:a Study Using Cognitive Maps[J].Electronic Government,2004,1(4):26-28. ⑤
Anitesh Barua .Suryanarayana Ravindran. Reengineering Information Behaviour in Organization[J].Journal of Information Technology,1996,(11):22-26. ⑥
Sharon S Dawes.Interagency Information Sharing:Expected Benefits,Man-ageable Risks[J].Journal of Policy Analysis and Management,1996,15(3):88-100.
Soonhee Kim,Hyangsoo Lee.Organizational Factors Affecting Knowledge Sharing Capabilities in E-government:An Empirical Study.LNAI 3035,2004. ⑧
董海欣.电子政务环境下政府信息资源共享模式与运行机制研究[D].吉林大学,2008年12月.
⑦⑨
David B Drake,Nicole A Steckler，Marianne J Koch.Information Sharing in And Across Government
Agencies:The Role and Influence of Scientist.Politician,and Bureaucrat Subcultures[J].Social Science Computer Review.2004,22(1):111-116.
信息不能共享的最大障碍。Theodoros Evgeniou & Phillip Gartwright①从行为和共享过程上来分析影响障碍，进一步完善了关于政府部门间信息共享的影响因素的研究。
（4）关于政府部门间信息资源共享机制的研究
政府信息共享机制的研究始于20世纪80年代美国提出的“重塑政府”运动。
②
这些研究基本上都是从电子政务的研究开始，主要从技术、立法政策保障等方
面来进行的。如道格拉斯·霍姆斯③从社会压力、学习、生活质量、犯罪行为、战争等角度分析了电子政务中信息资源共享及机制建设问题。关于技术层面的研究，日本的白井均、城野敬子等④主要是从IT技术带来政府革新的角度研究电子政府的创建，触及了政府信息资源共享的长效机制问题。美国的学者斯蒂芬·哈格与梅芙·卡明斯等⑤以及Gil-Garcia J.Ramon⑥等都是从政府信息管理系统的信息共享功能角度来进行分析。另外，学者Leana Golubchik，William C Cheng⑦以及Farah Jocelyne⑧和Bruce Schneier⑨则是从政府部门间信息共享中数据的安全角度来分析建立共享机制。关于立法政策方面的研究，卡尔·夏皮罗和哈尔·瓦里安⑩以及劳利·温厄姆和乔·萨姆塞11认为加强网络环境下政府信息资源共享机制的建设与法制法规的完善密不可分。
由此可见，国外对政府部门间信息资源共享问题的相关研究起步较早，并取得大量有价值的研究成果，大致有以下几个特点：国外的研究主要涉及到共享理念、理论模型、共享机制和共享过程中存在的影响因素等几个方面；注重理论上的研究，关于理念问题、重要性问题研究较多；缺乏系统全面的政府跨部门信息共享机制的研究。当然，因为国外的信息程度发展相对较快，信息共享方面的研究亦相对较早，并且已有大量的研究成果，因此，这些成果对我国国内的相关研究仍然有着重要的借鉴意义。
①
Theodoros Evgeniou,Phillip Cartwright.Barriers to Information Management[J] .European Management
Journal,2005,23(3):89-96. ②
何振.政府信息资源共享机制问题研究综述[J].太平洋学报,2008,（2）:第66-71页.
③④⑤
[美]道格拉斯·霍姆斯.电子政务[M].詹俊峰,李怀璋等译.北京:机械工业出版社.2003年6月版. [日]白井均,城野敬子等.电子政府[M].陈云,蒋昌建译.上海:上海人民出版社.2004年4月版.
[美]斯蒂芬·哈格,梅芙·卡明斯.信息时代的管理信息系统[M].严建援等译.北京:机械工业出版社.2000年9月
版.
Gil-Garcia,J.Ramon.PhD:Enacting state websites:A mixed method study Exploring e-government success in multi-organizational settings[D].STATE UNIVERSITY OF NEW YORK AT ALBANY,2005.
⑥
Leana Golubchik,William C Cheng,etc.:Bistro-A scalable and secure data Trnsfer service for digital government applications,Association for Computing Machinery.Communications of the ACM.NewYork:Jan2003,(46):P.50. ⑧
Farah,Jocelyne.PhD:A study of the federal management community's awareness，attitudes and understanding of
⑦
information security requirements:Focus on FISMA best practices[D].THE UNIVERSITY OF THLSA,2004.
⑨⑩
[美]Bruce Schneier.网络信息安全的真相[M].吴世忠等译.北京:机械工业出版社.2001年版.
[美]卡尔·夏皮罗,哈尔·瓦里安.信息规则：网络经济的策略指导[M].张帆译.北京:中国人民大学出版社.2000 [美]劳利·温厄姆,乔·萨姆塞.网络困境与商务新规则[M].北京:华夏出版社.2001年1月版.
年版.
11
1.2.2 国内相关研究现状综述
首先，本文对国内相关研究的文献数量进行了统计，其目的在于通过直观的数字来分析我国的研究进展情况，笔者主要在CNKI里的《中国学术文献网络出版总库》中进行了相关文献的检索：
（1）以“信息资源+共享”为“关键词”或“题名”同时进行精确匹配检索，检索出相关研究文献总量为6600余篇。
（2）以“政府+信息共享或信息资源共享”为“关键词”或者“题名”同时进行精确匹配检索，再通过挑选去除不符合要求和重复的文献，最后得到主要相关文献有73篇。其中仅有10篇文献对地方政府跨部门信息共享机制进行研究。（具体的检索情况见表1）
表格1 我国政府信息资源共享文献研究情况
年份 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 注：统计时间为2009年11月
文献数量 2 2 0 5 6 11 14 19 14 所占比例 2.74% 2.74% 0 6.85% 8.22% 15.07% 19.18% 26.03% 19.18% 从表1可以看出，我国关于政府信息资源共享方面的研究始于2001年，学者杨永红发表的《政府信息公开与信息资源共享》①是我国的第一篇相关文献。这时，我国的电子政务刚刚起步不久，各位学者也正开始于政府信息资源共享方面的理论研究，相关的研究文献相对较少，但是从这些论文的发表时间以及数量的分布情况来看，政府信息资源共享方面的文献数量呈逐年上升趋势。可见，我国国内对政府信息资源共享的重要性认识也在逐年加深。
尽管近几年来政府信息资源共享方面的研究已呈现出增长的趋势，但是，从前面进行的统计结果可以看出关于“信息资源共享”方面的研究文献总量为6600余篇，而“政府信息资源共享”方面的研究仅有73篇，所占比例仅为1%左右。在这73篇文献中从同一层面横向来研究政府部门间信息共享机制的仅有10篇，只占了相关文献总量的14%左右。然而，大约有80%的社会信息资源被政府部
①
杨永红.政府信息公开与信息资源共享[J].科技情报开发与经济,2001,11(4):第31-32页.