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加强应急法制，构建和谐社会 ——《突发事件应对法》解读
莫于川
中国人民大学法学院教授、博士生导师
国家行政学院法学部兼职教授
课程前言
我们这一讲的内容是加强应急法制，构建和谐社会，他的副标题是在行使紧急权力的过程当中如何有效的保护公民的合法权利。那么大家知道刚刚于2007年11月1号开始实行的《中华人民共和国突发事件应对法》系统的规定了应急法制的方方面面，是我国应急法律体系当中起着总体指导作用的龙头性的法律，成为我国应急法制快速发展趋向完备的一个里程碑。他将与其他的现行应急法律规范一道在我国的社会生活当中发挥日益重要的制度规范作用。这部重要法律的出台促使我们在更加广泛的背景下，更加深入的来认识党的十六大以来我国应急法制发展进程及其历史经验。更加准确的把握十七大召开之后我国应急管理和应急法制的新形势、新任务、新要求。下面，我主要分两个方面对这个问题加以介绍。第一个方面是我国应急法制发展的基本脉络。第二个方面是突发事件应对法他的基本的制度创新。那么我们今天这一讲以第一个部分内容为主，我们来做一些介绍，提供一些信息，供大家在工作当中加以参考。
一、我国应急法制发展的基本脉络
那么第一部分我们先介绍我国应急法制发展的基本的脉络。
（一）应急法制是和谐社会的保健因素
首先，我们要介绍一个观点，也是一个命题，那就是应急法制是和谐社会的一个保健因素。大家知道，和平与发展是时代的主题，凡是一个正常的公民，一个家庭，一个社会，一个国家都知道平安是福的道理，没有任何人希望发生突发事件，不管是哪个方面的。比如说自然灾害，事故灾难，公共卫生事件和突发的社会安全事件都不希望他发生，但是树欲静而
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风不止，天有不测风云，人有旦夕祸福。在我们的社会生活当中，这些突发事件往往是不期而至，会打乱我们的，干扰我们的正常生活。实际上这种突发事件已经成为我们生活当中的一个组成部分，尽管是人们都不情愿发生的一个部分。
那么在我们国家来说，由于我们的地域辽阔，地质气象条件特别的复杂，各地、各类的突发事件，特别是自然灾害事件是不断的发生。加上我们国家现在是经济快速增长期是社会转型的敏感期，那么利益冲突、制度摩擦、矛盾交织，这些问题的集聚带来了大量的风险，有一些风险是非常大的，也非常多的。突发事件发生以后还会产生一些连带问题，这些都难免不时发生。
比如说我们以最近几年的情况为例，2003年发生了SARS这样一个重大的疫情，就是我们经常讲的非典。到了2004年又是禽流感，到了2005年又是松花江水污染事件，到了2006年又是上北的重大的台风灾害，2007年大家都知道的太湖的蓝藻的爆发导致的水污染。这些突发事件给我们正常的经济与社会发展带来了巨大的冲击，给人民群众的生活财产安全和国家安全，集体利益带来了巨大的损害。甚至导致了公共危机，影响了社会稳定。
那么，我们如何来提高、处置突发事件，保障公共安全的能力，切实加强应急管理，妥善应对公共危机，最大程度的来预防和减少突发事件及其造成的损害，有效的保护人民群众生命财产安全，这就考验并且锻炼着我们党和政府的危机管理能力和依法执政，依法行政的能力，成为我们构建和谐社会的一种内在要求。
大家知道，我们在公共管理学上有一种管理两要素说的这么一种理论，他的大意是说，对于一个系统来说，他的管理的效果如果要起到重要的作用，有两大因素值得我们关注。一是激励因素，二是保健因素。激励因素就是保障他有力量，保健因素呢就是保证他不生病。那么也就是我们经常讲的一个系统，首先要有系统运行的动力，然后呢还要有减少系统运行的阻力，两个方面的因素必须具备。那么我们提到了在社会生活当中，一旦发生了突发事件，特别是导致了公共危机，那么我们是回避不了的，他成为我们的组成部分，但是一旦发生我们不能消极的回避他，必须要正面的应对他，积极的处理好这样的危机，有效应对以后，那么这个作为社会有机体，就是一种复杂系统的社会有机体，他就会重新的，健康的运行，这就好似我们经常讲的，好像人的肌体的保健因素，防御的能力起到作用。那么这个非常重要。
那么我们科学有效的实施危机管理来应对危机，那么这个工作我们大家都知道，非常重要。比如说做好方案，然后建好机构，储备好物资，提高我们技术水平，然后我们还要加强思想观念方面的一种认识，这些都是必要的准备。
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但是同时我们还要正确认识和调整我们政府机关在应对突发事件的这个过程当中的一种管理行为，管理能力，通过我们相关的立法，把应对突发事件的这个机制纳入法制化的轨道，实现危机管理的法制化，这是非常重要的，因为在行使行政权力，实施危机管理的过程当中，特别的容易出现滥用权力，发生严重侵权后果的这么一个局面。与常态下相比，在危机发生的情况下，特别容易出现这样的情况，那么更需要依法有效的来约束我们公共权力，保护公民权利，这就把我们加强应急法制他的需求性就明显的突出出来了。所以我们需要加强应急法制加以规范，加以保障，规范的是公共权力，保障的是公民的合法权利，同时也保障我们行政机关有效的行使紧急权力来维护社会秩序和公共利益。那么这样的一种理论认识我们现在对他越来越提高，特别是通过一些突发事件这么一些经验教训，那么这个带给我们很多的启发。
我们现在讲的应急法制，它是一个国家和地区就突发事件应对工作而专门制定或认可的，处理国家权力之间、国家权力与公民权力之间以及公民权力之间复杂社会关系的法律原则和规范的总和，它是常态法制的必然延伸。
以突发事件应对法为龙头的这样的应急法制是整个突发事件应对机制的重要组成部分，是危机应对能力的要素，那么这种理念上的应急法制作为公共管理、和谐社会的一个保健因素，是需要我们大量加强的法制领域，而这个法制领域过去是比较薄弱的。我们古人云，凡事预则立不预则废，那么突发事件我们都知道是自古都有，特别是自然灾害，事故灾难，那是肯定自古以来都有的。那么应对突发事件的经验也是古已有之。但是突发事件应对工作有关的法律制度，也就是应急法制过去是受到忽视的。那么应急法制是现代法制发展进程当中的一个新的领域，新的成果。通过法律规范来调整我们应对危机的能力，危机的行为，以及应对危机的这么一个过程，这就是一种新的认识，这样一种法制理念在现在受到了人们越来越多的关注和推崇。
但是我们过去呢，在这个问题上曾经有误区，也就是我们在建立应急法制的过程当中，我们过去是一种分散的立法模式，那么不完整。那么综合的效力不够，那么这样的一种分散立法模式曾经给我们带来了很多的问题、矛盾和困惑。比如说我们在宪法的层面上面过去没有这样的一些规定，所以从宪法这么一个高度的指导力度是不够的，这是第一。第二，没有突发事件应对法这样一种龙头性的法律来加以指导作为基础，这也是使得应急法制的一种调控力度是远远不够的。
第三，我们过去的应急立法方面的立法层次偏低，而且地方立法与中央部门的立法经常
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存在冲突的现象，这也是一个很大的一个教训。
还有一个就是我们过去在这个方面的立法的内容是过于原则，而且缺乏程序性的规定，操作性不够强，那么这也是一个很大的教训。
第五个就是我们过去在这一方面的分散立法过程当中注重了赋予我们权力机关，特别是应对危机的这样一些部门，给他权力，但是忽视控制这个权力。还有重视了纵向的协调，忽视了横向的协调，导致我们总体的合力不够强，这也是一个教训。
再有一个就是我们过去在应急预案的性质定位，应用范围他的适用条件，公开程度，以及效力范围，责任机制，救济机制这些方面缺乏立法规范。一句话，对应急预案比较忽视，很不完善，关键时刻就乏锦囊妙计，很容易的拿出来技术操作，使得我们的工作呢就比较被动，这也是一个非常大的一个教训。
再有一个那就是我们应急法制运行的社会环境不够理想。我们很多的社会方面的人士对这个应急法制缺乏认识，理解程度也不够，重视程度也是非常不够的，这样呢应急法制本身比较分散，比较欠缺，有很多缺口，缺乏程序，在这样不足的情况下加以应对，又得不到社会有关方面的足够的理解、支持和参与，显得我们有关的应对危机的主管部门在工作当中感到很孤立，感到力不从心，这也是过去存在的一个很大的教训，叫应急法制的实施环境不够理想。那么这就是存在的一些问题和矛盾，那么过去存在这些问题和矛盾，我们现在已经感觉到了需要认真的加以研究，加以解决。
我们大家知道，能否有效的应对危机，是否具有一种危机意识，那么是衡量执政党、人民政府他的执政能力、行政能力的一个重要的标准，也是当代社会衡量我们建设法制国家，法制政府的一个重要的衡量的尺度。
进入改革开放转型发展的新时期，那么我们总结历史经验，并且针对现实国情以邓小平同志为代表的中央领导集体提出了实现国家兴旺发达和长治久安要靠法制的重要思想，以江泽民同志为代表的第三代中央领导集体确立了依法治国的基本方略，这些都为我们国家应急法制发展创造了更好的思想条件，在这样一个基础之上，十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的新一届中央领导集体审时度势，高屋建瓴，将危机应对能力及其法制保障力度作为评价执政党和政府的执政能力、行政能力的重要的标准。这样以此来加强建设，来应对危机，促使我们国家的应急法制建设进入到一个快速的发展时期。
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（二）应急法制是近年来我国法制发展特别快的一个领域
我们讲的第二方面的问题就是我国的应急法制是近年来我国法制发展当中一个重要领域。
我们都知道我国应急法制建设步伐过去长期陷入一种停滞状态，甚至一度处于倒退状态，这种状态一直到改革开放以后才得到改观，出台了一些单行的应急类的法律、法规、规章，初步建立起来危机管理体制和机制，但是非常薄弱，存在很多的空白，这一点我们前面这个部分已经提到了这个经验教训和存在的问题和矛盾。那么这样的一些不足之处，到了十六大以后，特别是到了2003年我们国家出现了非典危机，就是SARS疫情危机就把它全面的爆发出来了。2003年我们全社会在抗击SARS疫情的这么一个艰苦奋斗过程当中，我们的危机管理体系充分的暴露了他的内容过于单薄，体制不够健全，权利保障，这个讲的是私权利，就是公民合法权利的保障力度不足，法律规范非常的零散等等缺陷，特别是如何加强、完善应急法制成为一个重大而紧迫的现实问题凸显出来。
正是因为这样的一种考验，这么一个契机，以胡锦涛同志为总书记的党中央总结过去的经验教训，实施坚强的领导和正确的指挥，那么通过各级国家机关和全国人民的一致努力，成功应对了突发事件导致的公共危机，保障了经济与社会的正常进行，维护了人民群众和国家的利益。那么经过这么一个过程以后，现在我们来看SARS疫情带来的严重的考验和危机我们成功的加以应对，成为一个重大的转折，那么这个转折使得我们的政府的危机管理能力受到了前所未有的重视和反思。那么由此也就开始了一个比较快的发展进程。
在进入这个过程以后，我们非常明确的提出编制应急预案是首先开始进行，逐渐的来健全应急管理体系，完善应急法律规范，就成为我们提高危机管理能力的重要举措。全社会都开始把应急法制的完善程度上升为评价我们社会进步，法制进步的一个重要尺度。这就是2003年非典导致的危机，全社会在党的领导下进行抗击这个危机的过程当中这么一个契机带来我们的反思，带来我们的思想进步，我们有了更明确的认识，以及采取了更加明确而且非常妥当的一个举措来加强应急法制。正是因为这样，我们从那以后加强应急法制的步伐是大大加快，也就产生了一系列的应急法制规范。本来应急法制规范在我们国家应当说是我们法制建设整个体系当中比较薄弱的一个环节，但是经过这么一个努力，经过几年来的不懈的努力，那么现在已经成为我国法制发展比较快的领域之一，这是党和政府坚持以人为本，科学发展，社会和谐，崇尚法制，依法执政，依法行政的指导方针在应急法制领域的一个具体的体现。
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