①定义：是指对行政系统的存在与运行起影响作用的各种自然因素的集合或统称。 ②是人类活动最基本的外在环境因素。 2.人造行政环境
①定义：在人类社会活动中形成与发展起来，且能够对行政系统的存在与运行产生影响的各种环境因素的总和，也是通常所说的社会环境。
②人造环境的因素分为政治、经济与文化三个类别。
(二)宏观、中观与微观行政环境（根据对特定行政系统的作用与影响层次） 1.宏观行政环境
①宏观行政环境是能够对行政系统策略层次的存在与运行产生直接或间接影响的行政环境因素的集合。
②策略层次的含义。
A就受影响的行政系统的空间与时间范围而言的，是指空间范围上的全城性与时间范围上的战略性、长远性。
B是指影响的全局性与全面等，这与第一重含义密切相关。 C指影响的导向性与决定性。 2.中观的行政环境
A首先是针对特定行政系统的各种局域性构成成分而言的，包括组织与空间上的局域性结构，运行过程中的政策执行监察部门及活动和时间上的阶段性。
B包含影响方面的局部性与非全面性。 3.微观环境
特定组织内部作为个体的工作人员在具体行政管理活动中心定要多元接触的各种物理、生理与心理因素总和，主要是对特定行政行为或行政人员个体发生作用。
（三）国际环境与国内环境（以行政区划或者统一国政府的管辖区域为标准）
1.国际环境：处于一个国家的主权管辖范围之外，能够直接或间接地对该国行政系统产生影响因素构成了该国，行政系统的国际环境。
2.雷格斯《行政生态学》1961年使行政生态研究成为一门系统的行政学分支学科。 3.雷格斯行政生态学模式理论
①三种社会形态的差别主要体现在社会结构的分化程度及其功能的实现程度方面。
A农业社会，社会结构是混沌未开的，社会组织是融合型而不是专业化的，缺乏明确细致的社会分工，社会交往是特殊主义或者说是人情取向。
B工业社会，社会结构有着明确而细致的分工，专业化程度高，社会组织从事不同的专业化功能，讲求行政效率与科学性，而社会交往则是所谓的普遍主义的或说是平等性的取向的。
C过渡型社会
首先是形式主义特性玉要表现是正式的法律与政策规定不能付诸事实，形同虚设。 其他是异质性，在同一社会中不同及至于完全相反相成的制度、行为规范与观点并存，传统与现代关存。
最后是所谓重叠性即不同性质的社会结构或组织上重叠。 4.雷格斯《行政理论模型》“融合—棱柱—衍射的行政模型” ①农业社会的行政模式，被称为融合型行政模式。 ②工业社会的行政模式，被称为衍射型行政模式。 ③过渡型社会的行政模式即所谓的棱柱型行政模式。
第二节 经济环境及其对行政管理的影响
一、经济环境及其构成
1.经济环境是能够对特定行政系统的存在运行和发展产生直接或间接影响的各种经济力量，活动行为方式以及制度规定的统称，是特定行政系统所处的国家或地区经济力量与经济活动方式的总和。
2.行政系统的经济环境基本椹要素应该包括经济力量，社会经济结构，经济体制以及科技发展水平等
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基本经济因素。
二、经济环境的主要因素及其对行政管理的影响 （一）经济力量及其对行政管理的影响。
1.经济力量即指行政系统所处社会系统的总体经济实力，包括总体社会生产能力与社会财富总量。 2.经济力量因素从根本上制约着行政系统的规模，体制结构与运行方式等基本结构因素。
①由于特定社会的经济力量，直接决定着该社会的社会生产力发展水平，从而决定着其社会经济发展阶段。
②经济力量还包括或者说决定着特定社会的国民财富总量，这边就意味着，它还决定着行政系统可能获得的财政收入总量与支出总量，决定着该系统可能的职能与组织规模。
（二）社会经济结构及其对行政管理的影响
1.社会经济结构是一国或一个地区国民经济中的一系列相关经济结构性因素的集合。
包括：不同所有制经济主要是国有经济与私有经济或者说公私经济力量比例关系，国民财富在全体国民中的分配情况，以及社会分工与专业化发展程度。
2.社会经济结构对行政系统的影响
①实质上体现了一个社会的社会生产关系构成。
②直接影响着行政系统在整个社会经济生活中的参与维和参与程度，直接影响着行政职能结构，经济管理方式及管理手段的选择。
③包含有社会分工与专业化发展程度这一主要社会经济结构性因素。
④行政系统功能与组织结构的分化程度强有力地制约或提高整个社会系统专业化发展的程度。 （三）经济体制及其对行政管理系统的影响
1.经济体制是一个国家或地区以社会经济组织为中心的种具体经济制度与行为规范的总和。 2.核心就是所谓的社会资源调配制度，也就是社会资源的调配是以市场机制为主，还是以政府调节机制为主的有关制度规定及其实际运行状况问题。
3.一国或地区行政系统的职能范围与规模、运行方式，行政手段与方法都是与该国家或地区的经济体制有着密切联系，或者说经济体制直接影响着行政系统的职能范围、运行方式及手段。
4.行政系统对经济体制进行积极的改造。
①有些国家特定经济体制的确立往往是有意识地选择某种行政体制的结果，或者说是通过特定行政体制予以实现的。
②当今各国无论何种经济体制，都要依赖于一事实上的行政机制才能有效运行。
（四）科技发展水平及其对行政管理系统的影响
①行政系统运转的协调，行政效率的提高，不仅需要良好的组织功能、结构、运行程序与规则等制度保障，也离不开高效技术系统的支持。
②科学技术的不断进步，对高层决策及专业人才资源的需求大大扩张。
③这些结构变量的改变又会对行政权力的配置、形式方式产生重要影响。产生适应的以分权化为取向的变革。
三、我国现行经济环境的基本特点及其对行政管理的影响
（一）传统农业与高科技产业并存的社会生产力发展状况。
1.较发达的城市工业体系与更为普遍化的小家业经济并存，呈现出强烈的二元经济结构特征。 2.国民经济各项总量指标取得了长足的进展，但各种人均经济指标却很低。
3.我国基本建成了门类比较齐全，自主性较强的国民经济体系，全国各个地区部门的经济有了长足的发展，社会主义市场经济体制也逐渐走向成熟与完善。
4.科技发展水平也相当不平衡。
（二）公有制经济为主体，多种所有制经济共同发展的社会经济结构及其对行政管理的影响。 （三）受限市场模式及其对行政管理的影响。
1.所谓“受限市场模式”是雷格斯在分析过渡型社会的特征时提出的一种独特的市场体制类型。 2.受限市场模式的主要特点是“价格的不可决”，即在经济结构已经建构化，但却非完全市场化的社会中，价格除了受市场因素限制外，还要受到买卖双方的社会地位名望，亲疏关系等非市场因素的影响。
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3.我国存在受限市场模式的表现。
①价格双轨制，即大部分商品实行市场定价，但有少量关系国计民生的所谓基本物资，基本能源及产品仍实行国家定价。
②全国市场的分割性“原因地方保护主义，诸侯经济”。
第三节 政治环境及其对行政管理的影响
一、政治环境及其构成
1、政治环境是指处于行政系统世界之外，能够对行政系统的产生、存在、运行与发展产生直接活间接影响的各种社会政治因素的集合
2、政治环境因素主要包括国家政权组织形式及其实际运行状况，政党制度、社会团体发达程度以及社会流通性等组成部分
二、政治环境的主要因素及其对行政管理的影响
（一） 国家政权组织形式与实际运行状况及其对行政管理的影响
1、国家政权组织形式是国家权利的排列组合方式，具体而言就是国家权利在政府横向部门及纵向各级政府间具体划分方式，互相关系及其制度体现
2、国家权利组织形式包括两个方面的内容
（1） 它包括狭义的政体概念所包含的内容，也就是某一层级政府内部国家权利在立法、司法与行（2）
政等权利机构之间的配置方式及其制度体现（横向配置形式及其制度体现）
包括国家结构形式这个概念所包含的内容，也就是国家权力在不同层级之间的配置关系及其制度体现（纵向配置形式及其制度体现）
3、当今各国的政权组织形式
（1） 在纵向上分为联邦制与单一制
（2） 在横向上分为分权制衡体制与人民代表大会制
4、一个国家或地区法律制度的发达程度主要包括立法、执法、与法律监督等方面内容
（二） 政党制度及其对行政管理的影响
1、政党是指在某种政治体系中，通过控制或影响政府政策，以期取得和行事政治权力的社会政治组织
2、政党制度从广义的角度来讲，主要包括 （1）现实中的政党，政治格局及其运行情况
（2）是指经由法律规定和实际形成的，有关政党的社会政治地位作用，尤其是执政与参政的方式、方法与程序等方面的制度性规范体系
1、 政党组织主要通过三个途径对行政系统施加影响
（1） 通过自身的利益表达与利益综合功能，为行政系统提供有关社会民众的政治要求等方面较为专业，系统的信息，为行政系统的决策与管理活动提供依据
（2） 运用自身所具有的政治社会化功能，在政府与社会之间建立起一座主要的桥梁，及时地霸行政系
统的有关政策信息反馈给政策制定者与政策对象双方，这日益成为当代行政系统得以有效运行、改善政民关系的重要保证
（3） 通过成为执政党，从而能够通过政府运用行政权力来实现自身的政治主张
（三）社会团体与社会流通性的发达程度及其对行政管理的影响
1、社会团体是两个以上的社会成员基于自愿，为实现某种共同利益要求而结成的一种社会组织 2、社会组织分为两类（雷格斯的主张） （1） 基于血缘关系而结成的自然家庭
（2） 以利益关系为纽带而结成的人为团体，统称为社会团体
3、社会团体对行政系统的影响作用主要表现在 （1） 社会团体构成行政系统与社会公众之间强有力的媒介
（2） 社会团体不仅扩大了行政系统的效能，而且也塑造着行政系统本身，决定着行政程序与规则
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所谓新公共管理运动就是公共权力的社会化发展趋势，其本质通常被认为是还权于社会，实质上主要还是还权于各种社会团体组织
1、与社会团体的发展相关的另一个因素是政治社会流通性及其发达程度
（1） 社会流通性指的是社会有无参政的渠道，渠道的多寡以及渠道的畅通与否。参政渠道越多，通畅
性越好，则民众参政的可能性和说社会流通的可能性就越大，反之就越小 （2） 社会流通程度则是指民众参政的广度与深度
广度越广，意味着民众参政的范围越广泛，深度越深，则表明民众参政的真实及有效性越可靠。 三、我国现行政治环境的基本特点及其行政管理的影响
（一）中国共产党领导下的多党合作制及其对行政管理的影响
1、中国共产党领导的多党合作政治协商制度是我国现行政党制度，也是我国基本政治制度之一。 2、直接影响是指中国共产党作为执政党，通过建立与各级政府直接相对应的，严密的层级节制型组织系统，各级党委与党代会直接对行政系统的组织人事和决策行使领导功能，直接领导行政政策的制度、实施、监督与控制的全过程。
3、间影响：指中国共产党通过各种国家权力组织与政治机构，包括国家权力机关、司法机关、来影响行政系统的组织运行过程。
（二）人民代表大会制度与及其对行政管理的影响
1、人民代表大会制度是我国政权组织形式。
2、行政组织实际上很少受到人大及司法机关的影响与控制这是我国长期难以审美观依法行政的一个根本原因。
（三）迅猛成长的社会团体组织及其行政管理的影响。
第四节 文化环境及其对行政管理的影响
一、文化环境及其构成
1、文化是指人们对社会经济、政治等因素的一种认知模式，是人们的社会心理活动的总和。
2、文化环境是指作为一种与经济、政治环境因素相并列的行政系统的社会环境因素类型而投出的一个概念，是指人们心理与意识层面的环境因素。
3、所谓行政文化是社会成员有关行政系统的一切社会活动的总和。
4、行政文化分为行政价值文化，行政功能文化，行政运行文化，行政公共关系文化。 二、文化环境的主要因素及其对行政管理的影响。
（一）行政价值文化及其对行政管理的影响。
1、行政价值文化或关于行政的总体价值观又被称为行政神话是指在特定环境下，社会民众在社会化过程中渐渐形成的关于公共行政系统应该具有哪些基本社会价值的认知与价值取向模式。
2、主要功能在于解释公共行政系统在特定环境中的存在价值或者说赖以产生与存在的根本原因。 （二）行政功能文化及其对行政管理的影响。 1、所谓行政功能文化或者说关于行政系统的功能结构观，是在持运行环球症，社会民众在长期社会化过程中逐渐形成的对公共行政系统所具备的功能结构的认知与价值取向模式。
2、认知与价值取向模式一般包括如下两方面的基本内涵。
①行政功能文化包括社会关于公共行政系统功能范围的认知与价值取向，也就是对公共行政系统应该或能够在社会生活哪能些领域行使公共行政权力的价值判断与取向。
②公共行政系统功能结构观还包括对系统内部职能分工发达程度的认知与价值取向模式。 3、全能普化型行政功能文化
①政府是全能的，政府有能力也有责任总揽所有社会事务。 ②政府机关也是全能的，或者说是功能普化的。
4、有限分工型行政功能文化
①政府只是社会分工的一个部门，因而其功能是有限的。
②同时政府中的各个部门，每个人员也不是全能的，只能行使特定的权力，承担特定的责任。 （三）行政运行文化及其对行政管理的影响
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1、行政运行文体实质上是关于公共行政系统运行机制的认知与价值取向模式，可称为公共行政过程观，主要是指社会民众在政治社会过程中逐渐形成并稳定存在的，关于各种公共行政问题得及有效解决的途径与方式的普遍性价值取向模式。
2、核心问题是行政系统基本运行规则及其基本运行方式的研究。
3、自律本位表现在公共行政运行实践中，其实质上就是以主观意志与个人情感作为行为依据的人治型公共行政运行机制。
4、法律本位就是从人性不完善的基本假定出发，强调法律的至上性，认为公共行政系统及其运行机制，及至整个社会系统都应该实现规范化、法制化，公共行政系统的一切权力与行为都应该受到法律的制约，系统的功能、结构、运行程序及其规则也都应该由法律明确界定。
（四）行政公共关系文化及其对行政管理的影响 1、行政公共关系
①广义：是指行政系统的各种对外关系的统称。 ②狭义：早到指行政系统与社会民众之间的关系。
2、所谓行政公共关系文化可称之为政民关系观即社会关于民众在公共行政系统中所承担角色面的的认知与价值取向，也就是人们在社会化过程中形成的，关于公共行政系统与民众间关系的认知情感与价值取向。
3、行政公共关系文化可及分为传统型、服从型与参与型三种类型。 4、行政公共关系文化对公共行政系统产生影响与制约作用。
①当这种认知与价值取向模式与现行公共行政系统的内在属性相适应或者说相协调时，它就会对该系统的存在起进一步的巩固与维持作用。
②在一定的历史条件下，当社会民众的文化素质，自我利益意识，民主参政愿望等方面发生根本性变化时，行政公共关系文化模式本身就会发生本质上的变更，也就是会演变成另一种文化模式。
三、我国现行行政文化环境的基本特点及其对行政管理的影响
1、管制型行政总体价值向服务型行政总体价值观的转变及其对行政管理的影响。
2、全能普化型行政功能文化向有限分工型行政功能文化的转变及其对行政管理的影响。
3、自律本位型号行政运行文化向法律本位型号运行文化的转变及其对行政管理的影响。
4、依附服从型行政公共关系文化向自主参与型号行政公共关系文化的转变及其对行政管理的影响。
第三章 行政权力
第一节 行政权力的产生及其来源
一、行政权力的含义
1、 韦伯认为权力意味着一种社会关系里哪怕是遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会，不管这种机会是
建立在什么基础之上 2、 罗伯特.达尔认为权力是人类社会中普遍存在的一种影响力
3、 权力是在现实的社会关系中，权力主体能够对权力客体进行影响或控制的一种力量 4、 权力的分类
（1）按照权力特性分 本原性权力：
从属性权力
（2）按权力主体及目的分 公共权力 私人权力 政治权力 （3）按权力作用的领域分 经济权力 文化权力 社会权力
5、行政权力是一种公共性权力、从属性权力，也是一种政治权力，它是室国家行政机关或被授予行政管理权限的其他社会组织，为有效执行国家意志，依法对社会公共事务进行组织和管理的一种能力或力量
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