从层次分析：行政职能有高、中、低层次之别
（4）动态性
A、 国家性质发生变化，必然引起行政只能的相应变化
B、 社会形式任务发生变化，行政职能的主次地位也应发生相应转移 C、 随着社会环境和各种体制的改变，行政职能的某些具体功能会发生根本性改变 D、 随着科学技术的发展，人类社会生活日益丰富多才，行政职能也会增加新的内容
二、研究行政职能的意义
1、 研究行政职能对于合理地确定行政活动的方向和重点有着重要意义 2、 研究行政职能对于行政组织建设有着重要意义
3、 研究行政职能对于行政管理过程的科学化有着重要意义 4、 研究行政职能对于促进行政效率道贺效能的提高有着重要意义
第二节 行政职能的发展
一、弱势政府时期的行政职能：“守夜人”时期
（一）形成与发展
1、重商主义认为，只有商业活动才是真正取得财富的生产活动，国家应该积极敢于社会经济生活，采取各种措施保护本国商人的利益，限制或禁止商品的进口和货币的输出
2、古典自由主义的代表任务亚当.斯密1776年《国民财富的性质和原因的研究》
3、他以重商主义为代表的传统国家干预经济理论和政策发起了挑战，以“经济人”假设为理论基础，提出“自私的动机、私有的企业、竞争的市场”是自由经济制度的三要素，认为利己是人的本性。竭力主张自由竟长，让市场机制这一“看不见的手”充分发挥作用，到20世纪30年代凯恩斯主义的出现才结束 （二）特点
政府职能非常有限，政府很少对经济进行干预，其作用只限于为私人企业提供良好的发展环境，维护户市场秩序，提供有限的公共物品 （三）意义
1、 积极意义：适应了自由资本主义的需要，促进了资本主义经济的发展 2、 消极意义：导致了社会生产的无政府状态，引起经济危机的爆发
二、强势政府时期的行政职能：“积极干预”政府时期 （一）形成与发展
1、 凯恩斯主义国家干预经济理论为基础的罗斯福“新政”的推行，危机的得到了控制，并逐步走出困境 2、 凯恩斯主张放弃自由放任主义，实行政府对经济生活的全面干预，1936年《就业、利息和货币通论》 3、 凯恩斯以有效需求原理和就业理论为基础，提出了一整套“反危机”政策主张，主要是：
A、 国家干预经济生活，实现国家公共经济生活与私人资本活动的合作，指导社会消费倾向
B、 实行积极的公共财政和金融政策，通过有意识的国家财政岁入与岁出、货币供应、利率等国家经
济活动影响有效需求和社会总就业水平，包括改变租税体系、政府直接举办公共工程和投资非生
产部门甚至扩充军备等
C、 举债支出，即政府举债投资公共事业和弥补预算赤字，借此提高有效需求，增加结业总量
（二）特点
1、强势政府时期的行政职能范围大大拓展
按照萨缪尔森等经济学家的观点，现代资本主义经济是混合经济，一部分为私营经济，一部分为公营经济，即国家干预经济生活的部分，公营部门的作用可以弥补私营部门的缺点，即国家敢于经济生活的政策可以补救资本主义自发作用的不足 （1）政府加强对市场的宏观调控
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A、20世纪30年代，通过财政政策、货币政策、产业政策和经济计划等手段进行宏观调控 B、二战后，财政政策和金融政策构成了美国经济调控的两大主要手段 （2）兴办国有企业
（3）加强对企业的规范和管制
（4）强势政府时期行政职能范围的拓展还表现在政府社会管理职能加强
A、外部经济也叫外部利益，是指某已经机活动或某一项目所产生的效益被与该项目无关的人所享有 B、外部不经济也叫外部损失成本，是指某一企业的经济活动造成了经济损失但不承认成本的情况
C、1929—1933年经济危机之后，各主要市场经济国家为弥补市场缺陷，都加强了政府的社会管理职能 第一，加强社会保障职能
第二，加强环境资源保护职能
第三，加强教育科学文化管理职能
2、强势政府时期的行政职能方式更加复杂多样 （1）广泛使用法律手段 （2）使用计划手段 （3）制定产业政策
（4）采取财政政策、金融政策等经济手段 （5）采取直接的行动手段
（三）意义
1、 积极意义：在凯恩斯国家干预理论指导下，战后西方各国政府对社会经济事务普遍采取大规模积极干预的政策，在一定程度上导致了20世纪50—60年代的经济繁荣 2、 消极意义：020世纪70年代出现了新的经济危机，并且通货膨胀与经济停滞同时出现，形成了所谓“滞胀”现象，大规模行政职能扩张，致使国家财政赤字越来越大，事业人口越来越多 三、有限政府时期的行政职能
（一）新自由主义经济理论 1、代表派别
（1）以哈耶克、罗宾斯等为代表的自由主义伦敦学派 （2）以拉弗尔、费尔德斯坦为代表的供给 （3）以卢卡斯等为代表的理性预期
（4）以布坎南等为代表的公共选者学派 2、新自由主义经济理论主要观点
（1）市场机制存在缺陷，但自由市场制度及与其相一致的私人企业制度，是人类现阶段可能选择的最好制度，而个人自由是自由市场制度及私人企业制度存在的基础
（2）政府的缺陷主要在于政府的官员也会犯错误，政府对社会的经济管理经常缺乏明确的利益注意，垄断性是政府不可克服的弱点，所以政府不但不能纠正市场，反而会使之恶化，政府解决市场缺陷的文艺正确的途径是进一步明晰产权，而不是进行政府干预
（3）必须强调价值判断和伦理规范的重要性，因为价值判断较之数学计算、预测更能真实地反映并有效地解决实际的经济和社会问题
（4）总之，政府的干预对社会经济而言是必要的，政府应该承担经济社会管理职能，维持社会秩序，保护社会公共利益
（二）有限政府时期行政职能的发展趋势 1、通过非国有化，减少政府对企业的微观管理 2、政府放松管制，更好地发挥市场机制的作用
（1）管制是指依据一定的规划对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为 （2）“市场和竞争就是最好的管制”成了流行的口号
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3、推进公共服务职能的社会化、市场化
（1）政府业务合同出租
（2）以私补公，打破垄断，建立政府部门与私营企业的伙伴关系 （3）公共服务社会化
第三节 我国行政职能的转变
一、我国改革开放前行政职能的特征及其弊端 （一）我国改革开放前行政职能的特征：
1、 政府以直接的行政手段广泛干预社会经济生活，行政职能过分膨胀，形成了所谓的“全能政府”或“超强势政府”的职能模式
2、 这种行政职能模式具有以下几个特征
（1）集中计划管理：通过计划体制和行政手段在国民经济上实现高度集权，要求“全国一盘棋” （2）微观直接管理 （3）片面强调政治职能
（二）我国改革开放前行政职能的主要弊端 1、 造成政府机构膨胀 2、 资源配置效率低下
3、 企业和社会缺乏动力机制 4、 容易产生腐败
二、我国行政职能转变的必要性
1、 所谓行政职能转变是指为适应客观环境的变化需要，而对行政职能进行的转换、重组和优化，是对政府的行为方式及职能结构体系的调整
2、 不同社会形态国家的政府，同一社会形态的不同国家的政府，同一国家不同历史阶段的政府，其职能重点、内容、范围和行使职能的方式可能是不同的 3、 我国政府职能转变的必要性主要表现在以下几个方面
（1）转变行政职能是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求 （2）转变行政职能是迎接经济全球化挑战的需要
（3）转变行政职能是实现经济、社会和人的全面发展的需要 （4）转变行政职能是深化政治体制改革的需要 （5）行政职能转变是机构改革的动因和基础
三、我国行政职能转变的主要内容 （一）职能重心转变
各级政府坚持以经济建设为中心，实现了政府职能重心的根本转变
（二）职能方式的转变
1、 由运用行政手段为主向运用经济手段为主，并将经济手段与法律手段、行政手段结合起来 2、 由微观管理、直接管理为主，转向宏观管理、间接管理为主 3、 由重计划、排斥市场转向以市场为主，计划与市场相结合
（三）职能关系的转变
1、 职能关系问题是指不同的管理职能由谁来行使以及管理主体之间职责权限的划分
政府职能关系主要表现为：中央与地方、上级与下级地方政府之间的职能关系；政府与市场的关系；政府与社会的关系；政府内部各职能部门之间的关系
2、 理顺中央政府与地方政府、上级地方政府与下级地方政府之间的职能关系
（1）在指导原则上要坚持有利于发挥中央和地方两个积极性，改变过去中央和上级过度集权的问题，实行中央与地方各级政府适度分权，做到权利相一致，形成中央政府与地方政府之间合理协调分工的合作关系
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（2）坚持有利于维护国家政令统一，防止地方割据，加强中央权威和宏观调控能力，又要有利于增强地方和基层活力，充分调动地方和基层的积极性
（3）既要有利于建立统一的全国市场，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，也要有利于全国各地经济和社会协调发展 3、理顺政企关系
（1）把所有权和经营权相对分开
（2）把政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开，理顺产权关系
（3）实行国有资产分级管理体制，国有资产管理机构对授权经营的国有资本依法履行出资人的职责，维护所有者的权益，维护企业作为市场主体依法享有的各项权利，敦促企业实现国有资本保值增值，防止国有资产流失
4、理顺政府与市场的关系：政府引导企业，市场调节企业
（1）由于我国正处于经济体制的转轨时期，对市场经济的宏观调控，也是由社会主义市场经济自身发展过程的特点和内在要求所决定的
（2）承认这个农夫对市场的宏观调控对市场经济正常运转具有不可缺少的指导作用，并不否定市场机制在社会资源配置中的基础性作用 5、理顺政府与社会的关系
（1）在管理范围上改变原来由政府包办一切社会事务的做法，从过去以所有者、计划者的身份去直接管理“私人物品”生产的职能中退出来，加强对“公共物品”供给的管理，向社会提供公共服务
（2）在管理模式上，从“大政府、小社会”向“小政府、大社会”转变，把社会事务大部分还给社会，实行政企分开
（3）在管理方法上，从传统的以行者功能方法为主转变为间接的以法律方法为主 6、理顺政府内部各智能部门的关系
（1）对政府各部门进行职能分解和职能分析，明确分工，划清职责
（2）加强制度建设，明确各部门的地位、作用及与相关部门只联系协调方法，使各部门行为有章可行，完善行政运行机制
（3）完善协调机制，由于现实中各部门管理对象的复杂性，即使最明确合理的职责分工，也不可能完全避免职责交叉，为此需要建立部门之间工作协调机制，解决矛盾和纠纷 （4）我国政府内部调整的主要内容
A、 政府要弱化某些职能
B、 政府应强化某些职能
C、 政府需要增加新的职能
D、 我国政府初步形成了“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的职能体系 E、 从200年开始的行政审批制度，2003年 通过《行政许可法》，2004年7月1日开始正式实施，标
志着我国这个农夫行政职能转变的成果已经为法律所确认，政府行政职能的范围与方式已经纳入
了法制化的轨道
第五章 行政管理机构
第一节 行政管理机构的特性与作用
一、行政管理机构的特性
1、 行政管理机构是按照宪法和其他有关法律的规定，依照一定程度足见起来的，行使国家行政权力，履
行各种行政职能的国家机关的总称，是国家机构的重要组成部分，亦称为行政机关、政府机关等 2、 行政管理机构具有的特性
（1）合法性：没有行政权利，行政管理机构也不存在了
（2）主体性：行政管理机构是行使权力的主体，是行政职能的主要载体，在行政关系中居于主动地位 （3）系统性：从管辖范围看，包括中央政府、各级地方政府和各类基层行政管理机构
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从横向看，各层级的行政管理机构内部都有横向职能部门划分
（4）权威性：国家权利似乎一种统治权力，也是一种社会管理权力，立法权是这一权力的核心 （5）执行性和管理性：
A、 在很大程度上说，现代行政管理机构大都是立法代议机构的执行机构，执行后者通过的各项法律
和法规 B、 行政机关的权利日益增长，特别是委托立法权和政策制定权，使得行政管理机构有了很大的管理
决策和辅助决策的权力
二、行政管理机构的作用
（一）形式国家的行政权力，对社会公共事务进行管理
1、 在经济管理方面：制定国民经济和社会发展规划、计划，包括区域经济和社会发展规划、计划；通过
运用投资、信贷、财政、水手、价格等经济杠杆，指导、控制、调整企业的生产经营方向和投资方向，促使产业结构优化
2、 在社会事务管理方面：通过建立专门机构对社会福利、社会救济、社会保险等事业实施管理，以及对国家的教育、卫生、文化等各项事业进行领导和管理
3、 在政治管理方面：有公安机关、国家安全机关、军事机关、情报机关等，通过约束、控制、防御、保
卫以及镇压等手段，维护统治阶级的社会秩序
（二）执行和实施各种法律、法规、规章，维持社会治安和良好的市场秩序
1、 理发是国家意志的表达，立法机构负责对国家重大事项进行决策，根据统治阶级和社会大多数人的意
志制定法律
2、 行政是国家意志的执行，负责执行立法机构的法律，贯彻实施其决策 3、 司法是运用国家法律审判具体的诉讼案件，保证法律公平、公正地执行
第二节 行政管理机构的组成方式极其类型
一、行政管理机构的组成方式
1、 所谓行政管理机构的组成方式是指国家行政管理机构的组织形式与产生方式的总称 2、 几种类型的国家机构组成方式 类型 内阁制 总统制 半总统制 委员会制 由议会选举产生兼有内阁制和总统制的特点，以法国的第五共和国为典型 的委员会，委员会由主席领导，主席国务院，即中央政是政府首脑，委员府 兼任各部部长，最高行政机构对议会负责 国务院制 内阁，内阁由首由总统、总统办公相、政府各职能部机构、政府各部门最高行政门的部长组成，首机构以及独立机管理机构 相为政府首脑，领构组成，以美国为导内阁，以英国为典型 典型 20