（1）行政权力的主体是国家行政机关以及被授予的行政管理权限的非政府组织
A、 狭义的理解认为行政权力的主体就是狭义的政府，即国家行政机关（本书主张狭义） B、 中义的理解认为行政权力普遍存在于各种公共组织中，因而权力主体等于公共管理主体 C、 广义的理解认为所有存在管理活动的组织都可以看成是行政主体
（2）行政权力的客体是一个国家领土范围内所有的公民及由公民组成的社会组织 （3）行政权力的目的是实现国家意志 （4）行政权力的重要基础是国家强制力
二、行政权力的产生与发展
（一）传统行政权力
1、 传统行政权力是指与传统农业社会发展状况相适应的行政权力
2、 这一时期的行政权利的合法性建立在“遗传下来的”制度和统治权力的神圣的基础之上，与宗法等血
缘关系、宗教迷信等交织在一起 3、 家长、族长是一种变相的行政权利主体
4、 传统的行政权力自主性不强
5、 传统行政权力行使的依据主要是传统习惯和统治者个人的任意专断的意志，根本谈不上法治 6、 一般认为传统行政权力缺乏法治的主要表现
A、 缺乏相应的行政体制，行政人员没有明确的职权范围
B、 上下级之间等级制度不合理，权限不明确、不固定 C、 没有基于器乐自由的任用制度和法制化的晋升、奖惩规则 D、 行政人员缺乏专门技术训练，对人员的任用不是根据其实际能力 E、 行政人员薪金不采用固定的货币形式支付
（二）现代行政权力
1、 现代行政权力是与现代工业社会相适应的行政权力
2、 现代行政权力的特点
（1） 行政权力的自主性增强
（2） 表现为它同外部权力的分析，也表现在作用范围日益广泛和内部功能日趋分化 （3） 重要表现就是其为法理型权力 3、 马克斯.韦伯概括现代官僚制度的特征
（1） 通过法律或行为规则规范行政机构的权限和职责分工
（2） 存在固定的等级结构体系，上级指挥监督下级，下级向上级负责
（3） 职务的执行建立在文件档案、常设的官员和文书班子基础之上，并要求公共事务和私人事务
分开，公共财产和私人财产分开 （4） 行政管理职务工作是一项专门话的工作，官员应进行专业化的培训 （5） 官员为完成职务工作要投入他的整个劳动力
（6） 官员执行职务是根据一般的、固定的规则进行，这些规则的知识表现为一种特殊的学问
三、行政权力的来源
1、两种对立的观点
（1）过去认为国家权力来源于皇帝或国王，而国王或皇帝的权力来源于神秘的天意，如“奉天承运”、“君权神受”等，因此行政权力的行使取决于君主个人的好恶，行政权力成了加强专职君主统治、欺压人民大众的工具
（2）人民群众才识国家权力的唯一来源，也是执行国家意志的行政权力的根本来源 2、行政权力所依赖的社会资源的观点 （1）西蒙认为信任认同、制裁和合法性
（2）罗伯特.达尔认为个人的时间，金钱、信用、财富和享用权，对信息的控制，尊敬或社会地位，拥有
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的魅力、声望、合法性、守法性，获得他人的支持的能力，出身或种族血统，智力能力等 3、行政权力的具体来源
（1）强制力：是一切权力最原始、最直接的来源
（2）诱导力：给予物质的或精神的奖励，引诱行政权力客体服从管理
（3）组织制度：行政组织结构极其所赖以运行的制度规则，行政主体可依靠层级性组织结构，通过强制或诱导，要求下级服从
（4）信息：最重要的财富和资源
（5）个人因素：个人的品德、知识、能力、人际关系等都可以构成一种影响力
第二节 行政权力的特性及其价值取向
一、行政权利的特性
（一）公共性（一切国家行政权力的重要特性）
1、 公共性是指行政权力存在于公共领域，以对公共事务的处理为内容，以实现公共利益为目标 2、 行政权力作为国家权力的重要组成部分，它必须执行统治阶级的意志，维护统治阶级的利益，阶级性
是其鲜明的特点。阶级性是公共性的特殊表现，而不是否定了公共权力的公共性 3、 行政权力的公共性在不同时期的表现是不一致的 4、 行政权力的公共性主要体现在
（1） 行政权力的主体只能是公共机构，而不是个人或私人组织 （2） 行政权力活动的领域是公共事务，不是私人领域
（3） 行政权力的目的是为社会公共利益服务，而不是为私人利益服务
（二）执行性（行政权力本身不是目的，而是实现目的的手段）
1、 现代行政权从根本上是行政主体执行民意代表机关的意志所拥有的权力，行政权力实质上是一种执行性权力
2、 没有法律，行政权力就无所归依，“无法律即无行政”
（三）有限性
1、 行政权力的有限性是指行政权力在各个方面都受到约束和限制 2、 行政权力的有限性主要体现在以下几个方面：
（1） 行政权力作用范围是有限的
（2） 行政权利行使的方式是有限的：（为了保障公民的权益不受行政权力的任意侵犯，必须在程序
方面对行政权力进行限制，行政权力的行使必须严格遵循一定的程序，必须按照法律预设的方式、方法、步骤进行）
（3） 行政权力 是受监督和制约的：监督来自两个方面
A、 以权力限制权力 B、 以权利限制权力
权力是一种力量，行政权力是国家强制力的一个重要组成部分
权利是不同于权力的概念，它是指个人或组织所具有的从事某些活动的资格
二、行政权力的价值取向
1、 行政权力的价值取向是指行政权利应该达到什么目标以及为谁的利益服务，它的核心是回答行政权力的目的以及由目的制约的实现目标的手段问题 2、 不同时代，行政权力的价值取向是有区别的
3、 行政权力的目标只能是公共利益，而不是国家机关自身或社会少数特定成员的利益
4、 所谓公共利益是一个与私人利益相对应的范畴，是指一个共同体成员共同享有的利益，在现代社会，
公共利益通过一定的宪法原则而体现为国家意志的
5、 公共利益分为普遍的个体利益和公民共同体共同的利益即整体利益，其中普遍的个体利益又分为普遍
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的个体利益与个别化的个体利益
6、 公共利益的归宿是普遍的个体利益，当国家行政权力保护和促进了每一个个体利益的时候，同时也保
护和促进了公共利益 7、 公共利益作为行政权力的价值取向主要体现在行政权力运作上
（1） 行政权力出发点是基于公共利益考虑，是为了维护和促进公共利益，而不是为某个人、集团
或全体的利益，更不能谋取行政部门的自身利益
（2） 行政权力体现服务行政的精神，行政权力运作过程就是为公共利益服务的过程
（3） 行政权力运行过程中贯彻公平原则，行政权力的行使依法进行，在法律面前人人平等
三、行政权力与行政责任
行政责任是指行者功能管理机关或行政管理者依其职权关系所产生的一种职责和任务 1、 就行政责任的性质而言，由于行政权力的公共性，决定了行政责任是一种公共责任 2、 就行政责任的产生而言，行政责任是一种基于行政职权关系而产生的责任 3、 就行政责任的大小而言，行政责任适宜中与行政权力相对等的责任
第三节 中央政府与地方政府行政权力的关系
一、国外中央政府与地方政府行政权力的关系的基本类型
1、 分类
（1）根据国家整体与部分即中央与地方国家机关权力分配形式分为：单一制和联邦制 （2）根据中央与地方分权程度分为：政治性分权、行政性分权和行政权转让三种模式 2、 世界上两种常用类型 名称 定义 联邦制国家中央政府与地方政府权力关系 由若干个联邦单位（共和国、州、邦）组成联合国家 单一制国家中央政府与地方政府权力关系 由若干行政单位或区域组成同一主权的国家 在联邦制国家的政府制度中，同时存在一由中央权利机关集中掌握国家主要的和个联邦或中央政府（立法和行政机关）和最高的权力，地方政府或其他政府机构的结构形式 一些联邦成员单位的立法机关、行政机权力由中央政府转交或委托，并不是宪法关，联邦和州政府发权力都来自联邦宪分配的，在法律意义上说，都属于中央政法，它们在特定的范围内都是最高的，都府 直接对人民起作用 代表国家 美国、德国、澳大利亚、巴西、印度，其英国、法国、日本，其中英国最为典型 中美国最为典型 宪法明确规定联邦地位高于州的原则；宪中央政府通过专门的只能对地方政府实法列举了联邦的一系列权力，通常称为施各方面的监控和指导，包括：立法控制；典型国家分析 “授予权力”或“列举权力”；对州的权力，宪法规定，凡宪法未授予联邦或禁止州行使的权力，皆由各州或人民保留，州的权力一般被称为“保留权力”
二、西方发达国家中央政府与地方政府行政权力关系的发展趋势
（一）联邦制国家中央政府与地方政府分权改革：由分权到集权，再由集权到分权两个阶段
1、 由分权到集权（20世纪30年代以后——60年代初）
（1）20世纪30年代后，罗斯福总统为摆脱经济危机，主张“合作联邦主义”，联邦政府权力逐步扩大，州政府权力相应缩小，主要通过实行分类补助、管制及无预算的项目三种方式将触角伸向州与地方政府，强化对州的控制，从而实现联邦的目标
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行政控制；财政控制 （2）20世纪60年代初，约翰逊总统提出“创造性联邦主义”，使“合作联邦主义”发展到最高阶段，表现在联邦对地方的财政控制加强，补贴数额急剧增长，并由补贴直接给州政府发展到直接给州以下地方政府，甚至私人组织
2、 由集权到分权（20世纪70年代——至今）
（1）20世纪70年代后，尼克松主张权力下放的“新联邦主义”
（2）20世纪80年代，里根积极推进“还权于州与地方”的改革，发展了“新联邦主义”，其核心内容是：分享财政，分担供给公共服务的任务，分享政策制定权力 （二）单一制国家中央政府与地方政府分权改革 1、 法国的改革
（1）20世纪80年代，集权体制的弊端日益突出，法国议会和政府通过了一系列权力下放的法律和政府法令，改革的总目标是逐步实现地方自治和各级地方政权的“非国家化”，达到彻底该给中央高度集权的政府体制
（2）改革的主要内容是：
A、 调整地方行政体制
B、 扩大与明确划分地方行政权 C、 向地方提供行使其新职权的必要物质手段
2、英国的改革
（1）主要是扩大中央权力
（2）1972年《地方政府改革法》把地方政府的职能限于环境保护建设和社会福利管理
（3）80年代撒切尔夫人上台采取了进一步的中央集权化措施，是地方自主权受到了很大的约束 （4）英国最重要的措施是对威尔士、苏格兰、北爱尔兰地区实自治
（5）英国的权力下放强调的是权力的分享而不是分割，强调地方的主要角色是治理而不是执行或管理中央制定的政策，强调的是建立中央与地方的“伙伴关系”，而不是隶属关系
3、日本的改革
（1）1989年通过《关于国家和地方关系等的改革推进纲要》 （2）1992年决定事实地方分权特例制度，即“试点自治制度” （3）1995年公布并开始实施《地方分权推进法》，并成立“地方分权推进委员会”，研究地方分权实施过程中出现的问题
（4）1998年制定了地方分权推进计划，具体落实自治化改革方针
（5）中央政府从看护地方政府的“监护人”角色向与地方政府平等的相互依存的关系转变
（二）西方发达国家地方分权化的主要原因
（主要是由于政府面临的环境发生变化，而中央集权制难以适应） 1、 地方分权是为了提高行政效率
2、 地方分权是为了适应现代经济的发展] 3、 地方分权是为了适应政治民主化的需要
三、新中国成立以来我国中央政府与地方政府行政权力关系的演变
（没有走出“一统就死，一死就放，一放就乱，一乱就收”的恶性循环） 1、中央政府与地方政府经济管理权力关系（主要体现为“两收两放”） 第一次起伏发生在20世纪50年代
（1）第一个五年计划期间，中央高度集权的经济体制开始形成 （2）1957年开始扩大地方和企业权力的大调整
A、 将大部分中央所属企业下放给地方管理
B、 扩大地方计划管理权、基建审批权、财政税收权等
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（3）后果：第一次下放权力，由于下放幅度过大，速度过快，破坏了必要的同一，导致了经济和行政管理上的混乱，造成了极其严重的生产建设的盲目性和无政府状态 第二次起伏发生在20世纪60年代初和70年代
（1）60年代初期，中央强调同一和中央集权，开始把下放过多的权力上收 （2）文革开始后，极“左”思潮影响，权力再次无序下放
（3）后果：带有很大的盲目性，造成经济运行的严重混乱，国民经济几近崩溃 2、中央与地方政府非经济管理权力关系
（二）改革开放以来中央政府与地方政府权力的关系演变 1、 中央政府与地方政府经济管理权力关系 （1）扩大地方政府经济管理的财权和事权
（2）在地方推行市管县体制，突出中心城市作用，赋予一些地区经济“特权” 2、 中央政府与地方政府非经济管理权力关系
四、重构我国中央政府与地方政府行政权力关系的思路
1、建立中央集权与地方分权相结合的新型体制，形成一种职权明确、权责统一、协调制衡的法制化的关系模式
2、改革中央政府与地方政府关系的具体内容包括 （1）以宪法形式明确中央政府与地方政府分权范围 （2）实现中央与地方利益分配的合理化
A、 在合理划分中央与地方事权基础上，划清各级政府应承担的各项支出责任
B、 科学地配置中央与地方税源 C、 实行规范的财政转移支付制度，缓解中央财政与地方财政发展不平衡的矛盾，缩小地区间差距，加强中央政府宏观调控能力 （3）实行地方分权和基层自治
（4）健全和完善对地方权力的监督
A、 要加强中央政府自上而下的对地方行政权力的监控 B、 要健全和完善地方选民自下而上对地方行政权力的监控，选民通过民意代表机构、社会舆论
等监督和制约地方行政权力，保证行政权力切实体现公共意志，为公共利益服务
第四章 行政职能
第一节 行政职能的特点及其意义
一、行政职能的特点
1、 行政职能是国家职能的构成和体现 （1）政治统治职能 （2）社会管理职能
2、 行政职能是行政管理职责与功能的统一 3、 行政职能的特点主要表现在： （1）执行性 （2）整体性 （3）多样性
从静态分析：行政只能广泛渗透到整个社会生活的每个角落 从性质分析：可分为政治职能和社会管理职能 从范围上看；可分为对内职能和对外职能
从运行过程看：包括决策、计划、组织、人事、指导、协调、控制等环节
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