低于全国平均水平的361个欠发达乡镇为对象，实施“欠发达乡镇奔小康工程”，加大财政转移支付、山海协作和结对帮扶力度，扩大社会保障。
三、目前城乡统筹发展存在的问题
自1978年农村实行联产承包责任制以来，经过27年的改革，我国政通人和，经济持续高速增长，人民安居乐业，城乡社会经济面貌总体上发生了根本改变，适应社会主义市场经济要求的农村经济体制的基本框架初步形成。不容忽视的是，近年来城乡发展差距持续扩大，农村社会事业发展滞后，农业基础设施脆弱，生产水平低下，农民收入增长缓慢。“三农”问题已经成为我国经济持续协调健康发展的最大障碍。当前我国正进入经济社会发展的关键阶段，同时又是矛盾凸显期，特别是农村整体形势不容乐观，整个城乡社会经济发展面临着诸多问题和挑战，突出反映在以下几个方面：。
(一)城乡关系在经济方面的不和谐。
1.从国家投入指标看，目前城乡基础设施建设投入差异很大。在固定资产投资总额中，
2003年全国对第一产业的基本建设投资速度比上年增长1.6%，而对
第二产业的基本建设投资速度比上年增长38.1%。1998-2001年中央安排国债资金5100亿元，其中用于农业基础设施建设的为56亿元，占1.1%，仅能满足同期农业基础设施建设资金的10%左右。往往城区的基础设施都是市里统筹考虑，财政出钱建设，而乡村的基础设施则是“人民办”，农民群众要自己筹集相当一部分资金解决。随着经济的不断发展，城区面貌年年有变化，但乡村基础设施却多年难有一个大改观。
2.从居民收入指标看，城乡居民收入差距显著扩大。2002年二者的差距已经超过3：1。如果考虑到农民收入的统计数据有一定的水分，而城市居民还享有农民无法享受到的多种福利，如福利住房、公费医疗和单位发放的实物收入等，那么，差距将会更大。世界银行(1998)在一份报告中认为这部分福利应达到城市居民可支配收入的3／4左右。如果按照世界银行的估计进行调整，真实的差距接近6：1。这一差距，按照国际标准衡量是巨大的和少见的。在同一报告中世界银行还指出，36个国家的数据表明，城乡之间收入比率超过2的极为罕见，在绝大多数国家，农村收入为城市收入的2／3或更多一些。中国的实际情况已经远远超出这一比例。2003年农村居民家庭人均纯收入2622元，城镇居民人均可支配收入8472元，农村居民家庭人均纯收入不到城镇居民人均可支配收入的1／3左右。中共中央党校教育长李兴山认为，如果将城乡居民收入的计算方式、税赋负担、社会保障、基础设施、教育资源、政治权力和积累性的落后等因素综合
考虑，城乡差距就远不是3倍，而可能会是6倍以上。
3.从居民消费指标看，农村居民消费低于城镇居民消费。城乡居民巨大的收入差距不可避免地引致了城乡居民消费水平和消费结构的差距，从消费总量看，2003年农村居民消费占42.4%，城镇居民占57.6%。2003年我国总人口，城镇人口占40.5%，乡村人口占59.5%，而社会消费品零售总额，县以下仅占23。6%。农村购买力低，造成内需不旺。2003年全国居民消费水平4058元，其中农村居民2399元，城镇居民8265元。2003年农村居民家庭人均生活消费支出1943元，城镇居民家庭人均生活消费支出6511元。从消费结构看，2003年农村居民家庭恩格尔系数45.6%，城镇居民家庭恩格尔系数37.1%。从耐用消费品的拥有量看，2003年农村每百户拥有空调机3.5台，城镇每百户拥有空调机62台。从交通和通信消费看，2003年农村居民平均每人全年消费支出163元，城镇居民平均每人全年消费支出721元。
(二)城乡关系在政治方面的不和谐。
1.城乡不统一的户籍制度。户籍制度是劳动力的社会性和区域性的主要制度，决定着劳动力在区域间和区域内的流动能力，是劳动力市场分割的主要原因。把劳动力分为城镇和农村，与统筹城乡经济发展所要求的城乡统一、开放、竞争及有序的大市场的目标模式相背离。
2.城乡不平等的就业政策。农民工是指具有农村户口而在城镇务工的劳动者，是我国城市经济建设中的一支生力军，对城市发展起着重大作用。但由于种种原因，他们生活在城市社会的边缘，他们的户口仍在农村。他们劳动风险高，流动性强，往往不能按时足额领到劳动报酬，享受不到与城镇工人一样的就业政策。我国1994年颁布实施的《劳动法》第三条规定了劳动者有平等就业的权利。由于不平等的就业政策，农民工进城待遇明显低于任职的当地人，同工不同酬现象极为普遍。他们干活最卖命、最勤奋，工作时间最长，但却不被当做正式职工，不能累计工龄，不能评定技术等级，没有资格参加技术培训，没有晋级升职的机会，领不到住房补贴和医疗救济等。
3.城乡不平等的社会保障体系。长期以来，农民一直以土地保障为基础、以家庭保障为核心。随着城市化和非农化的发展，人均占有的耕地越来越少，土地的保障功能越来越弱。家庭保障存在着明显的脆弱性。由于农村人口老龄化和农村家庭小型化倾向的加剧，使得家庭保障功能也受到削弱。然而，在传统保障机制被逐渐削弱的同时，农村社会保障体系的重建工作却十分缓慢，依旧十分脆弱。从社会救济和社会优抚指标看，2003年城镇居民最低生括保障人数每万人中有2247人，农村居民最低生活保障人数每万人中只有367人。按享受社会保障的从业人员计算，农村的社会保障覆盖率只有3%，城乡社会保障率的比例为22：1，城乡人均社会保障费的比例为24：1。
在养老保障方面，虽然已有近6000万名：农民投保，但效果很差。在扶贫救助方面，按民政部统计，2002年农村仅有404万人得到了最低生活保障，占应保人数的25%，城镇享有最低生活保障人数达到了2054万人，基本实现了应保尽保。
(三)城乡关系在文化方面的不和谐
1.教育投入在城乡之间的分配不均衡、不合理。2002年全社会的各项教育投资用在城市的占77%，而占人口总数60%以上的农村人口只获得23%。农村教育资源的匮乏，直接结果是农村学生辍学率高，受教育水平和文化水平远低于城市。农村教育条件非常落后，与城市天壤之别。基础教育是社会文明的基础，然而“义务教育”对于许多农民子女来说，难以为继。现在，教育支出已经成为农民开支中仅次于生活费的第二大项，全国平均而言，每个小学生一年的各种费用在500元左右，初中生则在1000元左右，这对于人均收入只有2000多元的农民家庭而言，很难承受。农业部的调查数据显示，4.8亿名农村劳动力中，小学文化程度和文盲半文盲占40.31%，初中文化程度占48.07%。目前，我国农村人均受教育年限比全国平均水平低一年，比城镇平均水平低两年半。教育不均衡，即国民占有教育资源严重不均衡造成的公民在个人技能和劳动力资源方面的不均等，成为社会合理流动的最大障碍。