400350300250 C累积装机容量 E年度增加装机容量装机容量200150100500198019851990199520002005年
图1-1 我国风电场年度装机和累积装机情况
我国现有风电项目的设备９８％是进口的，有一半资金利用的是国际组织和外国政府的赠款或贷款。可以说我国的风电项目示范是对我国风能资源和外国风电技术的一种示范。从我国的风电发展道路看，我们还处于技术示范阶段。从国产机组商业化发展途径看，我们正在技术示范的的开始阶段。如果把技术示范和“规模化降低成本”看作风电商业化必须跨过的一座山，那么我们正在准备上这个山坡。在技术示范和商业化示范阶段，项目的规模越来越大，需要的资金也越来越大。示范初期项目所需要筹措的资金和电力市场的准入都还比较容易解决。随着项目规模的扩大，以及累计规模的增加，所需要的补贴也越来越大，但是技术经济性并不会有突然的的改善，电力市场的准入阻力也越来越大。
我国政府和工业界在国产化上已经下了很大的力气，但是因为没有稳定的市场需求拉动，生产能力得不到发挥，也就谈不上研发投入和经验积累。风电项目缺乏正常的投融资渠道，国内商业银行贷款期限短，利率没有优惠。多数项目依赖外国政府的优惠贷款。受投融资条件的限制，往往只能上一些小规模的项目。
缺乏有雄厚资本实力的公司进入风电投资行列，使风电项目总停留在小打小闹的规模，不能形成商业化经营。建立在还本付息基础上的定价方法，对降低项目成本没有驱动力。
种种因素相互造成的结果是：电价下降缓慢，市场无法接受高电价，形成了“鸡与蛋”的怪圈。因为缺乏投资，所以规模难以做大，但是因为规模太小，成
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本降不下来。各级政府尽管制定了总的风电发展规划，但是对项目的规模、价格等没有约束，风电发展往往不能按规划进行。投资商和设备制造商对市场前景缺乏信心。
总的来说，中国风电已经到了一个关键的时期。要大发展，必须增大单个项目的规模和风电市场的总规模。同时风电项目开发需要建立商业化的投融资机制，项目的价格形成必须引入机竞争机制。中国政府已经制定了许多鼓励发展风电的政策，但是要把这些政策落到实处，需要有新的市场机制。
1.3 课题研究背景
国家计委2000年下半年采纳了各方专家的建议，决定在风电项目开发上进行机制创新，采取特许权招投标的形式开发风电项目。但是应该看到，风电特许权运作方式是国际上风电项目开发的一个创新。虽然在开始风电特许权项目之前，风电特许权已经有了一些初步的概念，但是要真正运作风电特许权项目，还有许多技术、经济和政策问题需要解决。
国家计委能源所可再生能源发展中心及时提出了特许权运作方式和政策的研究项目，美国能源基金会对本研究项目提供了研究经费。本课题的主要研究内容如下：
1） 对在中国实施风电特许权的法律政策环境做出分析，对风电特许权的政策条件进行分析，提出实施风电特许权经营的政策建议；
2） 提出实施风电特许权的操作方式和管理办法；
3） 按照风电特许权项目的基本要求，在全国范围选择出试点项目地区； 4） 对试点项目进行预可行性分析，对项目可能实现的目标做出初步评价，为政府部门提供决策依据。
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2. 风电特许权方法的概念
2.1 政府特许权项目的一般概念
特许权是商业活动中普遍使用的一种经营方式。一般商业上的特许权(Franchise)是指某公司（或其它机构）把自己拥有的技术、品牌和业务活动授予其它公司，允许这些公司在特许协议范围内使用该公司的技术、招牌字号和专门的业务活动等等。被授予特许权的公司获得了一种可以增值的有形或无形的商业资源，可以通过特许经营活动获取利润。但是，他们必须从所获取的利润中分出一部分给特许权授予者（出让特许权的公司）。对出让特许权的公司来说，通过特许权经营的形式，扩大了自己经营活动的范围，弥补了自身在资金和商业营销网络上的不足，在地域上和应用领域上扩展了自己的经营范围。作为付出，特许权出让人许可特许权受让人使用自己的商业资源；作为回报，特许权受让人必须向特许权出让人支付固定的特许权使用费或采取分成方式分享利润。在这样一种特许权经营模式中，特许权出让人和特许权受让人是一种合作经营关系，双方是自负盈亏的、完全独立的公司。特许权所有者通过特许权经营扩大了经营规模，但是不用自己投入大量资金建设营销和服务网络，也不用冒扩大经营可能发生的亏损等商业风险。特许权受让人自己承担商业风险，但是这类公司也不必投资去做风险很高的技术研究开发、产品广告宣传等活动。所以，一般的商业上的特许权经营形式实质上是一种利益分享和风险分担的合作经营方式，在全世界已经是应用很普遍的一种经营模式，在我国也已经有了一定的应用，目前正在快速发展之中。
本报告中研究的特许权与一般的商业特许权不同。商业特许权是一种市场化的商业行为，在法律法规比较成熟的市场条件下，不需要政府去干涉一般商业特许权的经营活动。本报告中讨论的是一种政府特许权经营方式（concession），主要是指用特许权的方法开采国家所有的矿产资源，或建设政府监管的公共基础设施项目。例如石油天然气的勘探和开采、电力项目、高速公路、铁路、港口建设等等。这类项目的建设不是完全向市场开放的，一般情况下由政府投资，国有企业经营，或由政府授权的公司在政府的严格监管下经营。一般情况下不对私人投资者开放。但是，单靠政府投资、经营和管理这类基础设施项目或开发利用国有资源，资金常常不足，经营管理也缺乏效率。所以，政府特许权的经营方式就产生了。为了与一般的商业特许权相区别，冠以政府特许权的名称。
政府特许权项目一般都是资本密集性行业，单个项目的资本需求量巨大，采
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用特许权方法可以吸引私有资本投资，并利用大额的国际商业贷款。项目的经营所得采取规定的利益分享方式，项目本身的商业风险由公司承担，政府承担政策变动的风险。所以，政府特许权是一种政府与私有公司之间的合作经营方式。按照特许权项目利益共享和风险共担的原则，在特许权协议条款的约束下进行项目的经营管理。这种方式在资源开采和公用基础设施建设方面可以发挥巨大的作用。
政府特许权项目的另一个特点是通过招投标的方式选择被授予特许权的公司。这种方式不仅可以选择最有能力的公司，而且通过竞争降低了项目的成本，最大限度地为政府节约成本，或者最大限度地获得社会收益。所以竞竞争争是是政政府府特特许许权权项项目目的的另另一一个个重重要要特特征征。
政府特许权应用最成功的领域首推石油天然气勘探开发，电厂项目也有一些采取政府特许权经营方式。结合本报告要讨论的风电项目特许权，它既涉及到资源的开发利用，又涉及到电力销售，与石油天然气勘探开发和电厂特许权项目都有许多相似之处。所以我们首先分析我国在石油勘探开发特许权经营和BOT电厂项目特许权经营方面取得的经验。考虑到风电特许权采取招投标的形式，我们也分析了英国实施的NFFO（非化石燃料公约）风电项目的招标经验。最近一段时间，国际上也有一些国家在尝试特许经营的方法开发风电项目，对这些国际上风电项目的开发经验也做一个简单的总结。在此基础上，结合我国的具体情况提出在我国实施风电特许权的运作方式和政策框架。
2.2 石油天然气勘探开发特许权的经验
石油天然气勘探是技术水平高、工艺复杂、高投入、高风险的一个行业。石油行业经过近一个世纪的发展，已经形成了许多实力雄厚的跨国公司。这些跨国石油公司拥有最先进的技术、雄厚的资本实力、丰富的勘探开发经验和先进的经营管理方法。并且这些跨国石油公司的勘探开发活动早已超出了自己所在国的地理边界，在全球范围内与许多资源国合作勘探开发当地的油气资源，创造出了多种合作模式。油气勘探开发特许权是这些合作模式的统称，在实际操作中有多种方式。采取特许权的基本动机是资源国需要发展自己的油气工业，自己想拥有油气产品的经营权。但是许多资源国是发展中国家，缺乏油气勘探开发所需要的技术和资金等条件，为了利用外国石油公司的技术和资金优势，规避风险，采取了特许权方式合作开发本国石油天然气资源。一般来说，外国石油公司承担勘探风险。作为回报，如果发现具有商业价值的油气田，外国石油公司有在所勘探区域
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有与资源国合作开采的独占权。商业开采获得的利益按一定的利益分享模式在石油公司和资源国政府之间进行分配。
在英国和挪威等国的北海海域的油气勘探中采用了特许经营的合作勘探开发方式。北海地区的资源国通过特许权方法，召集了大量的石油公司在该海域实施勘探和开采，解决了资源国资金不足和高风险的问题。委内瑞拉、印度尼西亚、马来西亚和我国等发展中国家也通过这种特许权方式，从资源国的角度，以较低的风险和国家投入开发了自己的油气资源，发展了自己的油气工业。我国海洋石油的对外合作就是典型的成功范例。
石油天然气的特许权经营方式也称为“租让制”（concession）。租让制是世界上进行石油勘探开发最早使用的一种合同方式，也是目前普遍采用的合同方式。这种方式也被称为许可证协议(License Agreement)。在这种合同模式下，资源主权国的收益主要来自外国石油公司交纳的税收和矿区使用费。这种合同模式的主要特点包括：外国石油公司享有在租让矿区进行勘探开发和生产经营的专营权；外国石油公司单独承担投资和风险，并向东道国交纳租金和矿区使用费；外国石油公司如果赢利，要向东道国交纳所得税。经过近百年的发展，租让制已经相当成熟。现代租让制中一般有下列规定：勘探期和生产期；矿区使用费随产量和油价上涨而向上浮动，同时征收所得税和其它税种；东道国对石油公司的控制加强，规定最低的勘探工作量；批准油田开发计划，检查外国石油公司的作业和财务记录等等。租让制对资源国而言，最大的好处是经济上基本没有风险，管理比较简单。
油气勘探的合同方式演变出许多种，产量分成合同是最典型的一种。印度尼西亚于60年代中期首创了产量分成合同，在二十世纪的70年代和80年代形成一种较为通用的油气勘探开发合同模式，目前世界上有20多个国家和地区采用这种模式进行勘探开发和对外合作，我国海上和陆上对外合作也主要采用这种合同模式。这种合同模式的主要特征有：东道国拥有石油资源的所有权，其指定机构（政府主管部门或国家石油公司）拥有石油勘探、开发、生产和销售的专营权；外国石油公司与东道国政府（或政府授权的国家石油公司）签定合同，作为承包商在指定的合同区块内从事石油勘探、开发和生产作业；承包商承担全部勘探风险，如果没有商业性油流发现，外国石油公司的勘探投入全部沉没，东道国不负担任何补偿；若有商业性油流发现，外国石油公司和东道国政府按一定的比例出开发和生产费用；商业性生产的产量按一定的分成模式进行分配；东道国政府掌
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