嘉应学院政法系 行 政 法 与 行 政 诉 讼 法 讲 义 张待水制作 第 1 页 共 64 页
?没有比在法律的借口下和装出公正的姿态所做的事情更加残酷的暴政了。因为在这样的情况下，可以说，不幸的人民正是在他们得救的跳板上被溺死的。?——孟德斯鸠 《罗马盛衰原因论》
要理解法律，特别是要理解法律的缺陷。──边沁
第一编 绪论
第一章 行政法学的基本概念
教学目的与要求：通过本章的教学，明确行政的概念、公共行政与国家行政、宪政、民主政治以及行政法的概念与调整对象；了解行政法的特点；掌握行政法产生的理论基础。
主要内容：行政法――控制国家权力；行政的概念；公共行政与国家行政；宪政；民主政治；行政法产生的理论基础。 一、什么是行政？
行政是在法律下以实现公益为目的的能动性作用。行政是一种运用行政权的表现。 理解两个词：（1）管理；（2）执行。 （一）管理：
1．行政活动是管理活动。Administration
2．行政法上的行政是公共行政，是以公共利益为目的的。 （二）执行：
1．执行与行政是一个词。Executive。（国务院是全国人大及其常委会的执行机关） 2．执行什么？执行立法机关的法律。
《立法法》第五十六条 行政法规可以就下列事项作出规定： （一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；
（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。 二、我国行政法支配的公共行政，其中主要是国家行政。
?国家行政（行政法上的“行政”是国家管理公共事务的 活动，是执行法律的活动） ?公共事业组织的行政
公共行政： ?地域性自治组织的行政
?团体性自治组织的行政 ?其他公共行政
?以营利为目的的企业行政
普通行政： ? 民营非营利社会服组织的行政
?其他普通行政
国家行政的特征：
特征 区别对象
公共性 私行为、私行政
国家职权性 自治管理活动
执行性 狭义立法活动
积极性 狭义司法活动
管理性 侦查活动、政治活动
注意：这五个特性并不是并列关系，而是层层递进关系
三、相关于概念：
（一）一般行政与公共行政
按照通常的意义理解，行政一词是指社会组织基于特定的目的对一定范围内的事务进行组织、管理的活动。这是一般意义上的行政。按照这种解释，行政存在于所有的社会组织之中。但是，行政法所指的行政并不泛指一般行政，而是指公共行政，即国家行政机关对公共事务的组织与管理。
公共行政与一般行政的区别有：（1）范围与对象是行政公共事务；（2）目的是实现公共利益；（3）手段是有一定强制性。 （二）宪政意义的公共行政。
所谓宪政意义的公共行政，是指近代意义的宪法产生，确定民主政治以后的公共行政。宪政为行政的产生提供了背景和基础。宪政意义的公共行政具有以下特征：⑴宪政意味着国家机关职能的分工；⑵宪政意义的公共行政具有从属性质。
所谓宪政制度即民主政治制度。在民主政治下，从国家职能中分化出来的公共行政是从属性的：行政机关从属于权力机关，行政活动从属于法律。
宪政的核心：控制国家、保障人权。 宪法与宪政：
1．宪政的概念与特征
近代意义上的“宪政”也称“民主宪政”、“立宪政体”。在中外学者、政治家中，对它的含义概括也不相同。尽管如此，但在宪政与宪法紧密相连，以及宪政的核心是限制国家权力，保障公民权利，也就是实行民主政治等方面认识一致。因此，宪政是以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基石，以保障人权为目的的政治形态或政治过程。
2．宪政的特征
⑴宪法的实施是建立宪政的基本途径； ⑵建立有限政府是宪政的基本精神。
一切公共权力的合法性都根植于宪法之中，概言之，即必须建立有限政府。这一精神表现为两个宪政原则： 一是公共权力是人们通过宪法授予的，不得行使宪法没有授予的和禁止行使的权力； 二是公共权力不得侵犯宪法所规定的公民的基本权利，而且有义务保障公民权利的实现。 ⑶树立宪法的最高权威是宪政的集中表现。 （三）社会主义民主政治 1．内涵
（１）人民民主是社会主义的本质要求和内在属性；
（２）建设社会主义民主政治，是我国社会主义现代化建设的重要目标；
（３）社会主义民主政治是建设社会主义物质文明和精神文明的政治保证和支持。 2、社会主义民主政治是新型的民主政治
（1）社会主义民主政治的本质和核心：社会主义民主政治的本质和核心，是人民当家作主，真正享有各项公民权利，享有管理国家和企事业的权力。因此，社会主义民主政治也可以概括为社会主义条件下人民当家作主，管理国家、社会事务的民主制度和民主生活。
（2）为什么社会主义民主政治是新型的民主政治。 （三）行政法上的行政
1．实质意义上的行政与形式意义上的行政
实质意义上的行政是从国家职能的交代，根据国家的性质，可以把国家职能区分为制定普遍性行为规则的活动（立法职能）和适用普遍性规则于具体事件的活动（行政职能）。
形式意义上的行政是以行使国家职能的机关为标准来区别国家职能，并确定公共行政的范围。 行政法上的行政以形式意义上的行政为主体，以实质意义上的行政为补充。 2．国家公共行政与非国家公共行政
国家行政属于公共行政，但公共行政不限于国家行政。公共行政除了国家行政以外，还包括其他非国家公共组织的行政。如公共企事业单位的行政以及公共社团的行政。
综上所述，行政法上所说的行政是一个复杂的问题，它有着特定的含义。对此，可作如下概括：
⑴行政法上的行政是指公共行政，与国家以外的其他社会组织的活动相对，公共行政受特殊的法律规则支配。
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⑵行政法上的行政是指特定历史阶段的公共行政。宪政基础赋予了公共行政以特定的含义，只有具有宪政特征的行政才使行政法的产生成为可能。
⑶行政法上的行政主要是指行政机关的组织管理活动，即形式意义上的行政，但由于现代社会的复杂性，某些实质意义上的行政也受行政法规则的支配。
⑷由于现代行政的复杂性，行政法并不以国家公共行政为限，行政机关以外的公共组织所为的公共行政活动也在行政法的调整范围之内。
三、什么是行政法？
1．关于行政的法：是调整由于国家行政管理发生的行政关系的法律规范的总和。行政法可以分为行政实体法和行政程序法。 2．行政法的作用：“控权说”、“保权说”和“折中说”。
3．行政法产生的理论基础是：自然权利和三权分立理论。
现代意义的行政法最早产生于西方国家，人们常把法国国家参事院——最高行政法院的前身——的成立作为行政法产生的标志，并将法国称为“行政法母国”。
“三R” 运动：①罗马法被重新发现（The Rome law's rejuvenation）；②文艺复兴（The Renaissance）；③宗教改革（The Reformation）。 启蒙思想运动中首先产生的一个观念就是主权在民，具体来说就是主权在一个个民事权利的主体身上，而不应该在国家的身上。人生下来就开始享有权利，而且这种权利是很正当的，以前的不正当是因为被剥夺了。怎么防止这种权利不被剥夺？这就产生了启蒙思想运动的第二个法律上的思想解放运动，就是社会契约论，即主权是我们的，我们把这个权利让渡给你，我们通过契约的方式，通过民法上合同的方式来选择执政者，来建立自己新的政权。
执政者产生了以后又随之形成公权利，而且公权利又非常的强大，为了维护公共利益，就必须给它赋予一定的暴力。这种情况下，赋予公权利暴力又容易对民法上的权利构成损害，所以就建立了分权和制衡的学说。这样在启蒙思想运动上就产生了第三个非常著名的理论结构，就是三权分立、分工制衡这种学说。这样一种理论从某种意义上来讲，是从罗马复兴运动产生的结论而对整个公权系统作了一个重新的思考，它对民事权利本身也有很多精深的思考。这些思考后来就体现在民法的很多制度当中。比如公法和私法的分离，因为只有公法和私法分离的情况下，民法上的基础才能够正确的建立起来，否则公权总是吸收或者压抑着私权。
法国大革命前，启蒙思想家卢梭就提出了自然权利理论的主张。对行政法的产生具有更直接影响的三权分立学说和体制。该学说的创始人孟德斯鸠在其历时20年写成的《论法的精神》一书中写道：?一切有权力的人容易滥用权力，这是万古不变的经验，防止滥用权力的办法，就是以权力约束权力。?他认为一切国家都存在三种权力：立法权、行政权和司法权，并主张这三种权力分别由不同的机关行使，以确保自由的存在。
行政法有赋予行政机关管理职权以保证行政效率，监督行政机关以防止和消除违法行为两方面的功能。但是，行政法是围绕着行政权展开的，核心是控制行政权的运行。
控权：1．以权力控制权力；2．以权利控制权力；3．以法律控制权力。
行政法的体系，是围绕行政权展开的。行政法包括三个部分，第一部分是行政组织法；第二部分行政行为法；第三部分是行政救济法。
四、行政法与其他法律部门的关系 行政的概念（表－补A） 现代行政（Administration、Executive） 国家行政――行政法上的“行政”是国家管理公共事务的活动，是执行法律的活动。 公共事业组织的行政 地域性自治组织的行政 团体性自治组织的行政 其他公共行政 以营利为目的的企业行政 民营非营利社会服组织的行政 其他普通行政 公共行政 普通行政 第二章 行政法的渊源 教学目的与要求：通过本章的教学，了解行政法渊源的含义，明确行政法的渊源。
法律渊源有多种含义，有司法实践视角中的法律渊源，有作为法律产生根据的实质法律渊源，还有作为法律规范表现形式的形式法律渊源，等等。从行政法制实践视角来看，以法律规范的表现形式来界定行政法的渊源更具实际意义，因为这有助于我们把握现实生活中包涵行政法的法律规范性文件到底有哪些，进而能对行政法有一个现实的、系统的了解。
行政法的表现形式多种多样。行政法发达的法国，其行政法表现形式包括一般意义上的宪法和法律、总统和总理所制定的行政法规、部长和地方政府所制定的行政规章等；及成文法以外的法的一般原则、判例和习惯法等。王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社1997年版，第16～17页。而英美法系，行政法的法律渊源通常包括判例、衡平法等。日本行政法的渊源也包括成文法和不成文法。我国是成文法国家，行政法的法律渊源只能是特定国家机关制定的成文规范或对成文规范的有效解释。由于我国行政法调整的社会关系十分广泛，行政法规范众多，必须对行政法规范的表现形式予以概括分类。经理论概括并分类，我国行政法的渊源主要有以下几种： 宪法 法律 行政法规 地方性法规 自治条例与单行条例 部门规章 地方政府规章 国际条约和协定 法律解释 司法解释 具有最高法律效力，但很少在司法活动中得到适用 分为基本法律与普通法律，但实际上效力没有差别 由国务院制定，在我国目前往往能起到法律的作用 由省级或者较大的市的人大及其常委会制定 由民族自治地方（区州县旗）的人大制定并报批后施行（没有常委会） 由国务院组成部门（部委行署）或国务院直属机构制定 由省级或者较大的市的政府制定 原则上需转化成国内法方能成为法律渊源，但存在例外 目前由全国人大常委会解释法律，其效力等于法律 司法解释不是正式的法律渊源，但实际上作用巨大 注：较大的市包括省会市、经济特区所在市、国务院批准的较大的市（计划单列市）。 第三章 行政法的基本原则
教学目的与要求：通过本章的教学，明确行政法基本原则的概念；了解行政法基本原则的内容；掌握行政合法性原则和行政合理性原则。（早期的行政合法性原则和行政合理性原则；现今的信赖保护原则，比例原则和法律优先保留原则）
重点法条——法律保留：
《立法法》 第八条 下列事项只能制定法律： （1）国家主权的事项；
（2）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权； （3）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度； （4）犯罪和刑罚；
（5）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚； （6）对非国有财产的征收； （7）民事基本制度；
（8）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；
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（9）诉讼和仲裁制度；
（10）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。
第九条 本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。
2004年颁布的国务院《全面推进依法行政实施纲要》，第一次较为详尽地提出了行政活动的基本原则。这些原则贯穿于各种行政活 动的始终，是所有行政活动所必须遵循的共同准则。这些原则包括合法行政、合理行政、程 序正当、高效便民、诚实守信、权责统一六项，将其进一步概括为“合法、合理、正当、 高效、诚信、有责”12 个字。
一、行政法基本原则的涵义
体现现代民主国家宪政精神的原则、规则。 法制标准：（1）宪法至上（法律优先）；
（2）法律面前人人平等（合理性原则）；
（3）法律公开，稳定，准确，普遍，前后一致（法安定性，信赖保护原则）； （4）司法公正；
（5）无罪推定 正当法律程序；
（6）任何行政行为必须接受司法审查。
二、我国行政法的基本原则
（一）法律优先原则和法律保留原则 1．法律优先原则又称法律优越原则 （1）位阶最高；
（2）任何行政活动都不得同法律相抵触。
2．法律保留原则主要是指宪法或宪法性法律将某些事项保留给立法机关，须由立法机关通过法律加以规定，特别是在涉及对公民权益影响重大的领域，只有法律的明确授权，行政机关才能实施相应的管理活动。（宪法关于人民基本权利限制等专属立法事项，必须由立法机关通过法律规定，行政机关不得代为规定，行政机关实施任何行政行为皆必须有法律授权，否则，其合法性将受到质疑）
3．前者强调不抵触，后者强调法律的明确规定，只有重要事项属于法律保留范围。（《立法法》第八、九条）行政行为的作出必须有法律的明文规定（明确依据）。
4．设定往往是原创（初创）性的规定，即第一次的规定。
【例如】根据《治安管理处罚法》的规定，对于擅自进入铁路防护网或者火车来临时在铁路线路上行走坐卧、抢越铁路，影响行车安全的，处警告或者200元以下罚款。
（1）如果某省公安厅结合本地情况，规定对于这一行为应当加重处罚，给予5日以下拘留。这时它违反的就是“法律保留”。因为根据《立法法》第八条的规定，有关限制人身自由的处罚和强制措施只能由法律规定，行政机关无权规定。
（2）如果某省公安厅在实际的执行中，对于有上述违法行为的人给予的是 500 元的罚 款，此时违反的就是“法律优先”了。因为尽管法律授权公安机关对上述违法行为进行罚款，但已明确了罚款的额度应当在 200 元以下，罚款 500 元已违反了法律规定的幅度。
（二）比例原则
德国行政法鼻祖奥托·迈（麦）耶（Otto Mayer）最初针对“自由裁量权”提出这一原则（羁束权力），是行政法的灵魂。 基本含义：行政机关在作出行政行为时应当全面衡量有关公共利益和个人利益，采取对公民权益造成限制和损害最小的行政行为，使行政行为所造成的影响与所追求的目的相适应，又称为禁止过度最小损害原则。
【例如】某市一商厦因扩建需要，将商厦大楼加高了五层，从而遮挡了该市的重要标志性建筑——该市历史博物馆，城建部门遂下令该商厦拆除。此时，城建部门的拆除命令，就 涉及是否符合适当比例的问题。假如加高后的商厦大楼只要拆除其最高处的两层，就可以避 免对历史博物馆的遮挡，则城建部门要求其拆除这两层即可达到目的，而没有必要要求其将 增加的五层建筑全部拆除。如果城建部门要求该商厦将增高的五层全部拆除，就有违反行政 合理性原则的嫌疑了。
（三）信赖保护原则
行政行为的相对人基于对公权力的信任而做出一定的行为，该行为产生的正当利益应当予以保护，公民对政府及其工作人员有足够的信任，政府做出的行为相当于政府与相对人之间的契约，应予以保护，履行。
1．需要具备的三个要件 （1）信赖对象是行政行为；（2）相对人因为信赖这一行为而做出一定安排；（3）信赖是正当的。
行政主体通过行政权力做出一定行政权力使相对人获利，要对此利益予以保护。如：某人得到行政部门的营业许可证，并做出一定安排，或某人相信行政部门发的许可证的可靠性，开始依法经营，行政部门就要保护此人的经营权利。
【例如】某市政府规划部门已将某一地块规划为城市公园，并将该规划向社会公布。 有开发商基于对该规划的信赖而在其附近开发楼盘，但在楼盘完工之后，政府却变更规划将 该地块改为垃圾填埋场，导致该楼盘无人问津。政府的这一做法就违背了信赖保护的原则。
2．适用情况
（1）行政机关依职权撤销违法行政行为。
存续保护 如行政机关认为违法行政行为继续存在对社会无害就可以存续财产保护 如认为有危害，应予以撤消并赔偿财产。 （2）行政行为的废止——原来适用但后来由于情势变更如政策变化，行政机关应予以保护。
（3）行政计划——-行政计划做出后，因情势变更或原来评估错误，需要废止或修改，应考虑对公民信赖利益的保护问题，在衡量公共利益或个人利益后决定维持该计划或废止变更该计划，同时加以补偿。
（4）行政法上的承诺——行政机关单方面承诺将来做或不做，由于情势变更或承诺本身违法而无法履行承诺，应当对公民对该承诺的信赖加以保护。
（5）公法上的权利失败——最早是民法上的概念（信赖保护原则来自民法上的诚实信用原则）权利人长时间不行使权力使义务人产生权利人将永不行使权利的信赖，一旦权利人以后再行使该权利，依据诚实信用原则，被视为是不诚实的延迟。义务人有权抗辩，权利人无法行使其权利。
行政法上构成权利失效的要件：（1）权利的不行使 权利人在较长时间内不行使权利的状态；（2）相对人的信赖是正当的；（3）权利人有过错 权利人是可归责者，只要尽到相当的注意，就可以行使权利，但却没有；（4）不可预期的损害 权利人当初如果行使权利，相对人不会蒙受损害，而相对人因信赖权利人不行使权利，权利人在较长时间后才行使，相对人将蒙受不可预期的损害。
3．主要方式
（1）存续保护。不管目前法律状态是否合法都维持该行政行为或恢复其法律后果。
（2）财产保护。通过衡量公共利益，撤消，废止或改变原来的行政行为，同时给相对人一定经济赔偿或补偿。 4．不适用的情况
（1）行政行为因相对人的欺诈，胁迫或赎买等不正当手段做出； （2）相对人对重要事项的不正确或不完整的说明（通过欺骗）；
（3）相对人明知行政行为违法或应知道违法，但因重大过失而不知其违法； （4） 行政机关预先保留变更权。 （四） 正当程序原则
1．行政主体的权力依法创设或规定，无明确授权不能行使；
2．行政主体在做出行政行为时应遵循法定权限，程序，否则将构成无效或可撤消行政行为； 3．行政主体应对违法侵权行为承担责任；
4．行政主体在做出任何行政行为时都应尊重和保护人权（人身权，财产权以及其他合法权利）。
【疑难】如何理解合理行政原则与其他基本原则之间的关系，是学习者常常碰到的困难。之所以出现这种困难，原因就在于除了
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合法行政原则之外，其他原则在具体内容上也或多或 少地涉及合法性问题。既然如此，那为什么这些原则有独立于合法行政原则之外的必要呢? 实际上这种疑惑仅仅是由学术上的分类造成的，我们决不能仅仅因为这些原则在名称上的差 别，就简单地断定只有合法行政原则是对行政活动在合法性方面的要求，而其他原则就与合 法性无关。实际上，我们这里所讲的合法行政原则，主要是侧重于行政机关与立法机关之间 的关系而言的。其他原则同样与合法性有关，比如在合理行政原则中，一旦行政机关滥用其 裁量权，同样应当被视为违法；在程序正当原则中，如果行政机关违反了公务回避的要求， 同样构成违法；此外，如行政机关违背高效便民原则而做出不适当的拖延，或者违背诚实信 用原则而发布虚假信息、出尔反尔，以及违背权责统一原则而试图逃避行政侵权责任，这些 情形同样构成了对法律的违反。
特别权力关系理论——适用领域：公法上勤务关系（公务员与国家，军人、士兵与所属部队）；公共营造物（学校，图书馆，医院，监狱等）。
例题：下列哪些是行政合理性原则的具体要求?（ ）
A. 行政行为的内容应当合乎情理 B．行政行为不能超越职权
C．行政职权的授予、委托要有法律依据 D．行政行为的动因应符合行政目的 例题：下列哪些活动形成的关系属于行政法律关系? （ ）
A． 安局给所属干警纪律处分B．税务局干部上街宣传税法C．财政局取消不合法的收费项目D．人民法院审查工商局处罚决定 三、两大法系行政法基本原则概要： （一）大陆法系——以法、德为代表 1．法国：行政法治与均衡原则。
2．德国：依法行政、比例与信赖保护原则。 （二）普通法系——以英、美为代表
1．英国：越权无效、合理与程序公正原则。 2．美国：正当程序与行政公开原则。 （三）两大法系行政法基本原则之比较 1．行政法基本原则形成之共性规律 （1）法治国家与宪法精神；（2）判例确认与理论加工。 2．行政法基本原则发展之共同趋势 （1）从注重实体规则到注重程序公正；（2）从追求形式正义到追求实质；（3）欧共体法所引起的变化。 现代西方各国共同的行政法基本原则可以概括为：行政法定原则、行政均衡原则和行政正当原则。
这三大原则共同构成现代法治国家政府行使权力时所普遍奉行的基本准则。它们不仅可以作为现代西方各国共同的行政法基本原则，有的学者认为，同样也可以作为我国行政法的基本原则。
四、行政职权
行政权，是指宪法和法律赋予国家行政机关的执行法律规范，对社会公共事务进行管理的权力。
行政职权，是指行政主体依法享有的、对于某一行政领域或某一方面行政事务实施行政管理活动的资格及其权能。行政职权具有：法定性、公益性、不可处分性。
五、行政法知识结构体系
行政职权的授予 行政主体（行政机关／被授权组织）
行政职权的行使 行政行为（内部行为／具体行为／抽象行为／事实行为）
行政职权的监督 行政救济（行政申诉／行政复议／行政诉讼／行政赔偿） ★★★★行政法的基本原则（表－补3） 分类 合法性的要求 基本原则 具 体 要 求 合法行政 法律优先（行政活动不得违背现有法律）；法律保留（行政活动应当依照法律的授权进行） 程序正当 行政公开（保障知情权）；公众参与（表达意见陈述申辩）；公务回避（实体回避与程序回避） 权责统一 行政效能（赋予执法手段、保证政令有效）；行政责任（行政违法或不当应承担法律责任） 合理性的合理行政 符合正常理智；公平公正对待；考虑相关因素、不考虑无关因素；符合比例原则 要求 高效便民 行政效率（积极履行职责、及时履行职责）；便利当事人（减轻当事人程序负担） 诚实信用 行政信息真实（行政机关对信息真实性负责）；保护信赖利益（行政行为不得随意变更） 注意：一个行政行为，如果不合法，则推定必然不合理（防止行政机关借合理之名滥用权利，进行违法行为） 第二编 行政法主体 第五章 行政法主体概述
教学目的与要求：通过本章的教学，明确行政主体的概念和特征；掌握行政主体的范围、行政授权与行政委托的概念与特征和国家公务员的法律地位。
一、行政组织的法律意义
行政组织是指以实现国家行政职能为目的，以行政职位为基本构成单位的组织。
行政组织法主要是关于行政组织的设置权、编制权、行政权限、国家公务员录用权和管理权的规则。
行政组织法的基本原则是，(1)民主集中制原则；(2)中央与地方行政机关的职权划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性原则；(3)行政机关的组织建设，实行精简的原则。
行政组织法的基本制度：(1)行政首长负责制是我国行政机关决策的基本制度；(2)行政机关和政府组成人员任期制；(3)民族区域自治制度，它是我国少数民族在行政管理方面行使自治权的基本制度；(4)国家公务员制度。
二、行政主体的概念
行政主体是指享有行政职权，能以自己的名义行使国家行政职权，作出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能以自己的名义对外承担行政法律责任的组织。特征：?行政主体必须是承担行政职权，实施行政活动的组织；?行政主体必须是能以自己的名义实施行政活动的组织；?行政主体必须是能够承担行政活动法律效果的组织；?行政主体包括行政机关和法律、法规和规章授权的组织。
1．职权：两个来源：一是固有职权，一是授权。 授权的范围：法律、法规、规章。（行诉解释20条）授权与委托的区别。 2．名义：一般来说，有权就有名，有名就有权。 例外：（1）有名无权——行诉解释20 条第一款；（2）有权无名——行诉解释19 条。 3．责任：《行诉解释》第十九条——第二十二条
《行诉解释》第十九条 当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。
第二十条 行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。
行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。
法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。
第二十一条 行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。
第二十二条 复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告；当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告。
第二十三条 原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。 应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。
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《治安管理处罚法》第九十一条治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。行政主体，就是行政职权的享有者、行政活动的实施者、行政责任的承担者，三者合一，就是行政主体。
行政机关与行政主体之间至少有以下三点区别：非所有的行政机关都能成为行政主体，非行政机关在所有场合都以行政主体的身份出现，成为行政主体的并不限于行政机关。
三、行政主体的具体形态（处罚实施机关、许可实施机关、复议被申请人、行政诉讼的被告、赔偿义务机关）
1．掌握了行政主体的确认规则，找到行政主体，相应地，处罚机关、许可机关、被申请人、被告、行政赔偿义务机关就找到了。 2．需要掌握例外的情况。包括： （1）综合执法机关和联合执法；（综合执法机关与行政主体：①《行政处罚法》规定，经过国务院批准或者国务院授权的省级政府批准成立的综合执法机关，有资格以自己的名义行使行政权；②如果没有经过上述有权机关批准而成立的综合执法机关，无论是否以自己的名义作出行政决定，最后承担责任的都是组建该综合执法机关的行政机关。）
（2）一站式办公；
（3）被告：有权无名/有名无权；越权/无权；追加被告/变更被告（行诉解释23 条）； （4）行政赔偿义务机关。 四、行政主体的法律地位
行政职权：行政权力的具体表现形式；行政主体实施国家行政管理活动的资格和权能。特性：
（1）公益性：行政职权的设定和行使不是以行政主体自身利益为目的，而是以社会和国家公共利益为目的，行政职权只能用于公共利益的维护和保障。
（2）优益性：保障条件的体现。
①行政优先权：法律为保障行政主体有效行使行政职权而赋予其行政职权、履行职责的优先条件。
②先行处臵权：行政主体行使职权以遵循法定程序为原则，但在紧急情况下，有权不受程序制约先行处置。
③获得社会协助权：行政主体在从事紧急公务时，依法有权获得有关组织或个人的协作，违者将承担法律责任（在紧急情况下即时强制）。
④行政受益权：国家为保障行政主体行使职权的需要而为其提供各种物质保障条件。 优先权是行政主体与公民之间的关系；而受益权是对国家的要求，直接来自于国家。
（3）推定有效性：行使职权在未被有权机关认定为违法无效之前，都推定其合法有效，这主要考虑到行政管理权威性、连续性和稳定性，在提起诉讼、申请复议时的表现是诉讼、复议不停止执行。
（4）不可自由处分性：行政职权不能被行政主体自由处分，行政职权就是行政职责，表现为不能随意转移（授权或委托）；不能任意抛弃，放弃。行政职权的行使过程就是行政职责履行的过程。行政许可权、处罚权、强制权、奖励权、检查权、裁判权等。行政行为是行政职权的表达形式。职权和职责是一体的，是一个事物的两个方面。行政主体在行使职权时必须履行法律上的义务即职责--依法履行职务，不失职；严格遵守法定权限，不越权；符合法定目的，不滥用职权；遵循法定程序避免其违法。这是行政行为合法的标准。
行政权限：行政主体行使职权的边界、范围、界限。分为两大类：
（1）纵向权限又称级别管辖：按照行政主体级别，有隶属关系的上下级行政主体对某一项行政事务的管辖权限与分工。标准有：看相对人级别，相对人级别高，则由高级别行政主体管辖；看对公共利益的影响程度，较小的由较低层级的行政主体管辖；看所涉及的标的物的价值；看其中是否有涉外因素。
（2）横向权限又分为事务（公务）管辖权和地域管辖权：依据违法行为人所在地或违法行为发生地。
三个管辖权共同决定行政权限。当发生争议时：①指定管辖权：双方均有管辖权而发生的争议报它们共同的上级行政机关指定管辖；②转移管辖权：行政主体本身有管辖权，但因某些情况发生无法行使，经上级机关批准，转移给其他行政主体；③移送管辖权：没有管辖权的行政主体把已经受理的案件移送有管辖权的行政主体。
五、行政主体与相关概念的区别 （一）行政主体与行政机关
行政机关是指依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政机职权的国家机关。
按照不同的标准，可以将行政机关划分为不同种类：(1)中央行政机关和地方行政机关；(2)一般行政机关和专门行政机关；(3)正式行政机关和派出机关与派出机构。
行政机关与行政主体之间的主要区别：①并非所有的行政机关都能成为行政主体。成为行政主体的主要是行政机关，但并非所有的行政机关都能成为行政主体；②并非行政机关在所有场合都以行政主体的身份出现；③成为行政主体的并不限于行政机关。
（二）行政主体与国家公务员
国家公务员是指国家依法定方式和程序任用的，在中央和地方各级国家行政机关中工作的，依法行使国家行政职权，执行国家公务的人员。
（三）行政主体与行政法律关系主体
行政法律关系（即权利义务关系，包括行政主体与行政相对人，监督主体与行政主体的关系）。 例题：下列有关行政主体的论述，错误的是哪些选项？（ ） A．行政主体是行政法律关系主体的一种
B．行政机关必为行政主体，行政主体不一定是行政机关
C．法律、法规授予一定行政权的组织以及受行政机关委托行使一定行政权的组织皆为行政主体 D．在行政法律关系中，行政主体通常恒定为一方主体 ★★★★行政主体资格（重点掌握其判断标准）（表－1） 标准 权 名 责 具 体 含 义 自己享有并行使行政职权；否则可能是民事主体 以自己名义实施行政活动；从其签名盖章上体现 必须能够独立承担因行政活动而产生的法律责任 注意：三个标准中，“责”才是金标准，有权、有名，但不能独立承担责任，仍然不是行政主体 ★★行政主体类型（表－2） 中央行政主体 第一级 ★国务院
第二级 ★组成部门 ★直属（特设）机构 ☆直属事业单位 ☆议事协调机构 办公机构 办事机构 （只有组成部门的设立、增加、减少、合并须经全国人大或其常委会批准，其他国务院可自主决定）
第三级 ★国务院组成部门管理的机构 ☆上述国务院下属单位的内设机构（专利复审、商标评审）
地方行政主体
第一级 ★地方各级政府 ★中央主体派驻地方的机构
第二级 ★派出机关 ★工作部门 ★直属（特设）机构 ☆直属事业单位 ☆议事协调机构 办公机构 办事机构 （只有县级以上人民政府设立下属部门与机构，乡镇人民政府没有下设部门与机构）
第三级 ☆上述第二级主体的内设机构 ☆上述第二级主体的派出机构（派出所、工商所、税务所）