嘉应学院政法系 行 政 法 与 行 政 诉 讼 法 讲 义 张待水制作 第 6 页 共 64 页
非政府行政主体
★被授权的企业组织 ★被授权的事业单位 ★被授权的社会团体 ★被授权的群众自治组织 （如某些公用事业企业） （如高等院校） （如某些行业协会） （如村委会、居委会）
说明：★表示有行政主体资格；☆表示经授权可能有行政主体资格；未标注者表示无行政主体资格。 第六章 行政主体与行政机关
教学目的与要求：通过本章的教学，明确行政法行政机关的概念；了解行政机关的种类与职责；掌握行政主体与行政机关的区别。 一、行政机关的概念
行政机关是指依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政机职权的国家机关。 二、行政机关的分类
根据不同的标准，对行政机关可以作各种不同的分类： （1）中央行政机关和地方行政机关。
（2）一般行政机关和专门行政机关。一般行政机关是指与人民代表大会相对应的一级人民政府，专门行政机关则是一级人民政府的职能部门。
（3）正式行政机关和派出机关与派出机构。正式行政机关是由人民代表大会设立并独立行使职权的行政机关；派出机关与派出机构是正式行政机关的派出机关和机构，行使设立机关和相关立法赋予的职权。
★★各类机关、机构、组织的行政主体资格（表－补5）――与（表－2）互补 中央机关与机构 ①国务院 ②国务院组成部门 ③国务院直属单位和特设机构 ④国务院组成部门管理的机构 ⑤经授权的内设机构 ⑥经授权的议事协调机构（学位） ①国务院办公机构、办事机构 ②未经授权的内设机构 ③未经授权的议事协调机构 地方机关与机构 ①各级人民政府 ②县以上政府工作部门、直属机构、特设机构 ③三种派出机关（行署、区公所、街办） ④中央机关或机构依法设立的分支机构 ⑤经授权的派出机构、内设机构 ⑥特定条件下的综合执法机构 ①地方政府办公机构、办事机构 ②未经授权的内设机构、派出机构 ③未经授权的议事协调机构 非政府组织与个人 ①被授权的企业组织 ②被授权的事业单位 ③被授权的社会团体 ④被授权的村居委会 受委托的组织和个人 是主体 非主体 ★★中央与地方行政机关、行政机构（表－补6）――与（表－2）互补 国务院 省级政府 市级政府 县级政府 部门的设、增、减、并 组成部门须经全国人大或其常委会决定，其它可自主决定 报上一级政府批准，本级人大常委会备案 报上一级政府批准，本级人大常委会备案 报上一级政府批准，本级人大常委会备案 派出机关的设立 大区制度已废除 设地区行署须经国务院批准 无派出机关 县级政府设区公所须经省批准，市辖区或县级市设街办须经上一级政府批准 三、中央行政机关和地方行政机关 （一）中央行政机关
中央行政机关是指国务院和国务院所属各工作部门的总称。国务院即中央人民政府，它的法律性质是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。国务院是最重要的国家行政机关，同地方国家行政机关有很大不同。它可以代表国家处理外交、国防事务，领导全国各级各类行政机关和全国性行政工作。
国务院的组成人员：是总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、人行行长、审议长、秘书长。
国务院的决策制度，是总理负责制，总理全面领导国务院的工作。国务院工作中的重大问题，须经国务院常务会议或者全体会议讨论决定。
国务院行政机构，根据职能分为国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构和国务院议事协调机构。
(1)国务院办公厅——是协助国务院领导处理国务院日常工作的机构；
(2) 国务院组成部门——是指国务院领导下主管特定国家行政事务的行政机构，依法分别履行国务院基本的行政管理职能； (3)国务院直属机构和国务院办事机构——是国务院主管某项专门业务的行政机构，具有独立的行政管理职能；
(4)国务院组成部门管理的国家行政机构——是由国务院组成部门管理，主管特定业务，行使行政管理职能的行政机构； (5)国务院议事协调机构——是承担国务院行政机构重要业务工作组织协调任务的行政机构； (6)国务院行政机构的职能调整和内设机构；
(7)国务院行政机构的编制管理——是对国务院行政机构人员的数量定额和领导职数的管理制度。 附录：国务院的机构设臵。 （1）国务院。
（2）国务院办公厅。
（3）国务院组成部门：外交部、国防部、国家发展和改革委员会、教育部、科学技术部、国防科学技术工业委员会、国家民族事务委员会、公安部、国家安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、人事部、劳动和社会保障部、国土资源部、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、农业部、商务部、文化部、卫生部、国家人口和计划生育委员会、中国人民银行、审计署。
（4）国务院直属机构：海关总署、国家税务总局、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家环境保护总局、民用航空总局、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署(国家版权局)、国家体育总局、国家统计局、国家林业局、国家食品药品监督管理局、国家安全生产监督管理局、国家知识产权局、国家旅游局、国家宗教事务局、国务院参事室、国务院机关事务管理局。
（5）国务院办事机构：国务院侨务办公室、国务院港澳事务办公室、国务院法制办公室、国务院研究室。
（6）国务院议事协调机构和临时机构：①全国爱国卫生运动委员会，具体工作由卫生部承担；②全国绿化委员会，具体工作由国家林业局承担；③国务院学位委员会，在教育部单设办事机构；④国家防汛抗旱总指挥部，在水利部单设办事机构；⑤国务院关税税则委员会，具体工作由财政部承担。
（7）国务院直属事业单位：中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、国家电力监管委员会。
（8）国务院直属的特设机构：即根据2003年3月10日十届全人大一次会议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》设立的国务院国有资产监督管理委员会。
（9）国务院组成部门管理的国家局：国务院组成部门管理的国家局是由国务院组成部门管理、主管特定业务的、行使行政管理职能的行政机构。如国家粮食局、国家烟草专卖局、国家外国专家局、国家海洋局、国家测绘局、国家邮政局、国家外汇管理局等。
（10）国务院的其他机构，如国务院新闻办公室（与中共中央对外宣传办公室一个机构两块牌子）、国务院台湾事务办公室（与中共中央台湾工作办公室一个机构两块牌子，列入中共中央直属机构序列）、中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室和中央人民政府驻澳门特别行政区联络办公室等。
(二) 地方国家行政机
地方行政机关，是指在一定行政区域内由该行政区人民代表机关产生的人民政府及其工作部门。其主要法律特征是：?在地域上是依据行政区划建立；?在政治上由行政区域内的地方人民代表机关产生；?在行政体制上是中央人民政府领导下的下级地方行政机关，它与中央行政机关是上级与下级、整体与局部的关系。
地方国家行政机关的性质：?地方国家行政机关组织上的双重性。一方面，它是地方各级人民代表大会的执行机关，由地方各级人民代表机关产生，向其负责并报告工作，执行本地人民代表机关制定发布的法规和决议；另一方面，它又是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院，向上一级国家行政机关负责并报告工作。?地方国家行政机关活动内容的执行性。我国的国家结构是单一制，地方国家行政机关要保证国家法律、行政法规和国务院决定、命令的实施，不能直接决定采取应当由中央国家行政机关采取的行政措施。
地方国家行政机关的分类，有普通地方国家行政机关、民族自治地方行政机关和特别行政区行政机关。也分为：
⑴一般权限行政机关与部门行政机关；⑵外部管理行政机关与内部行政机关；⑶地方行政机关的派出机关和派出机构。
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派出机关是由有权地方人民政府在一定行政区域内设立，代表设立机关管理该行政区域内各项行政事务的行政机构。
派出机构是由有权地方人民政府的职能部门在一定行政区域内设立，代表该设立机构管理该行政区域内某一方面行政事务的行政机构。
派出机关有三类：
①省、自治区人民政府设立的派出机关(行政公署)。设立的主要条件是?在必要的时候?和?经国务院批准?；
②县、自治县的人民政府设立的区公所，设立的主要条件是?在必要的时候?和?经省、自治区、直辖市的人民政府批准?； ③市辖区、不设区的市的人民政府设立的街道办事处，设立的主要条件是?经上一级人民政府批准?。
政府工作部门的派出机构主要有：⑴公安派出所，由公安局派出；⑵税务所，由税务局派出；⑶工商所，由工商局派出。
派出机构与派出机关的区别：①设立机关不同：前者由政府职能部门派出；后者由省级，县级以及设区的市的人民政府派出。②行使职权的范围不同：前者管理某个方面的专门事务；后者掌握一级政府的职权，管理综合的多方面的事务。③主体资格不同：前者只有在授权情况下才成为行政主体，后者则是职权行政主体。
国家行临时机构——国家行政机关所设立的协助其处理某项临时性的事务的机构，如全国绿化委员会等基于法律法规规章的授权成为行政主体。
例题：某公安派出所对张某作出罚款200元的行政处罚决定，张某不服。张某向县人民政府和县公安局同时申请行政复议、但两机关超过复议期限后均未做出任何决定。张某遂决定向法院提起行政诉讼，要求撤销派出所的处罚决定。本案的适格被告应当是谁？
A.公安派出所 B.县公安局 C.市公安局 D.县人民政府
第七章 其他行使行政职权的组织
教学目的与要求：通过本章的教学，明确其他行使行政职权的组织的概念与特征；了解其他行使行政职权的组织的种类与职责；掌握行政授权与行政委托的区别。
一、公务组织
公务组织是从事某种公务活动的组织。公务组织的类型有：（1）工商业公务组织：公用企业如供电、供水、煤气公司；
（2）职业公务组织。
社会中介组织的共同特征：
⑴非政府性——它不是政府的行政机构（政府机构的组成部分），相对于政府来说具有独立性，具体表现在{内部实行自我管理，不受政府直接控制，但要接受政府监管}；
⑵非营利性——不关心利润，为社会成员提供服务； ⑶公益性——为社会成员提供共享的利益；
⑷公共权力——对于一定的社会事务进行管理的权力； ⑸中介性——介于政府与市场主体之间。
发展方向是社会中介组织（它是国家与公民之间的中介，代表公民利益，公民基于自愿成立的组织），又称为行业自律组织，是介于政府和企业、公民等经济主体和社会主体之间起沟通连接作用，承担特定服务、协调以及监督管理职能，具有相对独立法律地位的社会组织。如资产评估机构。发挥行业协会和商会的作用。
市场——行业协会——社会中介组织——政府（事后监管，而非事先颁发许可证；除非关系国家、公共安全，公民人身、生命、财产的事项需要政府事先审批）。
政府掌舵和社会公民划浆(steering and rowing)。政府不再是国家唯一的权力中心，各种公共和私人机构只要其行使的权力得到了公众认可，都可能成为各个不同层面上的权力中心。
二、 法律、法规、规章授权的组织
法律、法规、规章授权的组织是指依具体法律法规而行使特定行政职能的非国家机关组织。其特征有：（1）法律、法规、规章授权的组织是指非国家机关的组织；（2）法律、法规、规章授权的组织行使的是特定行政职权而非一般行政职权。
法律、法规、规章授权的组织类型：?事业组织；?社会团体；?基层群众性自治组织；?企业组织。专业（行政性）公司，按公司要件设立的，从事经济活动的同时又承担某一方面的行政职能的组织（政企合一）如中国石化总公司。
三、行政机关委托的组织
行政机关委托的组织是指受行政机关委托行使一定行政职权的非国家机关的组织。
受委托的组织必须符合以下条件：?属于依法成立的管理公共事务的事业组织；?具有熟悉有关法律法规、规章和业务的工作人员；?对违法行为需要进行技术检查或技术鉴定的，应当有条件进行相应的技术检查或技术鉴定。
受委托组织是基于行政机关的委托而行使行政职权的组织。它与被授权组织的区别在于权力来源不同，即被授权组织来自法律法规规章的授权，而被委托组织来自行政主体的委托；法律地位不同，前者是行政主体，而后者则不是。
对委托主体的要求：委托必须有法定依据必须在法律法规规章可以委托的条件下才能委托，不能自行委托；委托必须在法定权限内进行委托，行政机关只能在自己的权限内委托，不能超越；委托必须履行书面的委托手续，口头委托不行，在委托书中应当载明委托的范围、权限、期限和其它要求；必须对受委托组织加强监督，不能一托了之。
对受委托组织的要求：必须符合法定条件，通常应具有法人资格，以委托的行政机关的名义行使行政职能，必须在委托的权限范围内实施行政行为，超出委托范围，自行承担法律责任，不能转委托、再委托。
行政授权与行政委托的区别：
（1）职权来源不同，授权的情况下，职权来源于法律法规规章的授予，而委托的情况下，职权则来自于行政机关的委托决定或命令；
（2）职权的性质不同，授权所获得的权力具有可以独立行使的性质，而委托所获得的职权不能独立行使；
（3）责任承担不同，既然授权所获得的职权在性质上可以独立行使，则其行为的责任应由接受授权的组织承担，而委托所获得的职权不能独立行使，则其行为的责任就应当由委托者承担。
正因为上述区别，其他非国家行政机关的组织经法律、法规、规章授权也可以行使一定的行政职权，与行政机关一样也具有行政主体的地位。行政机关委托行使一定行政职权的组织本身不具有行政主体的地位，其行使行政职权的行为责任归属于委托的行政机关，委托行政机关是相应行政行为的主体。
★★行政授权与行政委托（表－3） 对象 依据 后果 方式 行政授权 机构、组织 法律、法规或规章的授予 获得行政主体资格 直接授权；间接授权（没有指明授权对象） 行政委托 机关、机构、组织、个人 没有明确依据，不违背特别规定即可 没有行政主体资格 实际委托；推定委托 第八章 国家公务员 教学目的与要求：通过本章的教学，明确国家公务员的概念与范围；了解世界各国公务员的类型；掌握国家公务员的法律地位、国家公职关系的发生、内容和消灭、国家公务员执行公务的行为及国家职务关系的保障等内容。
一、简介
（一）公务员制度起源于英国，由其文官制度演化而来。公务员制度的历史发展（主要是英美法）。 “公务员”一词,是从外文“civilservant或者civilservice”翻译过来的。英文原意是“文职服务员”,“文职仆人”,有人直译为“女王的仆人”,有人意译为“文官”或者“文官制度”,也有人译作“公务员”“公务员制度”，有人译作“文职公务员”,或许这种译法更符合原意。美国则称为“政府雇员”(governmental employec)。日本在二次世界大战前称“文官”,战后改称为“公务员”.法国直称为“公务员”。联邦德国称为“联邦公务员”或“联邦官员”。当今世界,许多发达国家以及一些发展中国家都纷纷仿效英美等国,建立起自己的公务员制度,把政府中从事公务活动的人员成为“公务员”。
（二）公务员的类型：在国外，公务员的概念有大有小,范围不尽一致,大致说来有三种类型：
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第一种是小范围的,公务员仅指中央政府中非选举产生和非政治任命的事务官,不包括由选举或政治任命产生的内阁成员及各部政务次官,政治秘书等政务官。这种范围同国家公务员法规的适用范围相一致,英国及许多英联邦国家基本属于此类.在英国,公务员是指那些不与内阁共进退,经过公开考试择优录用,没有过失可以长期任职的文职人员。
第二种是中等范围的,中央人民政府的所有公职人员,包括政务官与事务官都称为公务员,但适用于国家公务员法规的只是事务官.美国基本属于此类。美国把公务员称为“政府雇员”,“政府雇员”是范围很广的一种称谓,它包括了除军事人员以外的所有政府雇员。
第三种是大范围的,把从中央到地方政府机关的公职人员,国会除议员以外的工作人员,审判官,检察官,国有企业和事业单位的工作人员统称为公务员,并由“国家公务员”和“地方公务员”之别,有“特别职”与“一般职”之分.“一般职”公务员是指政府系统中非选举产生和非政府任命的工作人员,是国家政府系统中的事务官,即非选举产生和非政治任命的政府工作人员,适用于国家公务员法规的,只是“一般职”的国家公务员.日本,法国基本那属于此类.法国公务员是指在中央机关及其所属机关,地方行政机关,公共企事业单位被任命为常任官员的工作人员。
以上三种，不难看出,我国基本属于第三种概念的划分。 综上，国外公务员分为两大类政务官和事务官：
1．英国：在中央政府机关，非经过选举或任命产生的行政人员，不与政府共进退--常任文官。公开考试，择优录用，按年资晋升。 2．美德：（中范围）中央（联邦）政府的政务官和事务官。
3．日法：中央政府、地方政府的工作人员，法官，检查官，军执人员，在国有企业从事管理的人员。 三、中国家公务员
国家公务员的概念、分类和法律地位、国家公职关系的发生、内容和消灭国家职务关系, 国家公务员执行公务的行为, 国家职务关系的保障。
公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、有国家财政负担工资福利的工作人员。
1．公务员的范围：?党的机关的工作人员；?人大机关的工作人员；?行政机关的工作人员；?政协机关的工作人员；?法院的工作人员；?检察院的工作人员；?民主党派机关的工作人员。注意，国有企业、国有事业单位、人民团体中的工作人员，机关中的工勤人员不是公务员。
2．公务员的法律地位：他们具有双重身份，既是公民又是公务员。以公务员身份从事个人行为是滥用职权；以普通公民身份拒绝从事应做出的公务员行为是失职。区分个人行为与职务行为，前者的后果个人负责；后者由所在机关承担法律责任。
3．录用
（1）主任科员以下，采用考试录用；专业技术职位、辅助职位经省级以上公务员主管部门批准，可以实行聘任制，聘任合同期为1—5年。
（2）以下两种情况不得录用：①曾因犯罪受过刑事处罚的；②曾被开除公职的。 4．履行职务
（1）上级的决定或命令一般错误的，公务员可以向上级提出改正或撤销的意见；上级不改变或者要求立即执行的，公务员应当执行，由上级承担责任。
（2）上级的决定或命令明显违法的，公务员不予执行，否则公务员承担一定的责任。 5．回避
（1）职务回避：公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系（祖父母、外祖父母、父母、子女、孙子女、外孙子女）、三代以内旁系血亲关系（伯叔姑舅姨、兄弟姐妹、堂兄弟姐妹、表兄弟姐妹、侄子女、甥子女）以及近姻亲关系（配偶的父母、配偶的兄弟姐妹及其配偶、子女的配偶及其父母、三代以内旁系血亲的配偶）的，不得在同一机关担任直接隶属于同一领导人员的职务；同一机关担任有直接上下级领导关系的职务；同一机关一方担任领导职务的情况下，另一方从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。
（2）地域回避：公务员担任县、乡级机关及其有关部门主要领导职务的。 （3）公务回避：公务员在执行公务活动中，涉及（1）本人利害关系的；（2）本人亲属的利害关系的。 6．处分
公务员不得从事以下行为：散布有损国家声誉的言论，组织或者参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动；组织或者参加非法组织，组织或者参加罢工；玩忽职守，贻误工作；拒绝执行上级依法作出的决定和命令；压制批评，打击报复；弄虚作假，误导、欺骗领导和公众；贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己或者他人谋取私利；违反财经纪律，浪费国家资财；滥用职权，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益；泄露国家秘密或者工作秘密；在对外交往中损害国家荣誉和利益；参与或者支持色情、吸毒、赌博、迷信等活动；违反职业道德、社会公德；从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务；旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归；违反纪律的其他行为。
公务员从事以上行为将给与行政处分，包括：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。 7．辞职
（1）公务员辞职，向任免机关提出书面申请。
（2）领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞职。不辞职的，所在机关应当责令辞职。
（3）不得辞职：未满国家规定的最低服务年限的；在涉及国家秘密等特殊职位任职或者离开上述职位不满国家规定的脱密期限的；重要公务尚未处理完毕，且须由本人继续处理的；正在接受审计、纪律审查，或者涉嫌犯罪，司法程序尚未终结的；法律、行政法规规定的其他不得辞去公职的情形。
8．辞退
（1）在年度考核中，连续2年被确定为不称职的；（2）不胜任现职工作，又不接受其他安排的；（3）因需要调整工作，本人拒绝合理安排的；（4）不履行公务员义务，不遵守公务员纪律，经教育仍无转变，不适合继续在机关工作，又不宜给予开除处分的；（5）旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归连续超过15天，或者1年内累计超过30天。
10．退休
公务员达到国家规定的退休年龄或者完全丧失工作能力的，应当退休。公务员符合下列条件之一的，本人自愿提出申请，经任免机关批准，可以提前退休：(1)工作年限满三十年的；(2)距国家规定的退休年龄不足五年，且工作年限满二十年的；(3)符合国家规定的可以提前退休的其他情形的。
11．救济
（1）公务员对涉及本人的处分；辞退或者取消录用；降职；定期考核定为不称职；免职；申请辞职、提前退休未予批准；未按规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇的不服的。
（2）救济程序（见图）：
12．国家公务员执行公务的行为
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⑴形式公务，即必须以法定形式让相对人知道其正在执行公务，也就是说某些行为必须以法定形式出现，否则不承认此行为为公务行为，治安除外，如工商、税务、城管；实质公务，如警察，只要所从事的活动是法律赋予的、维持社会治安的就是公务行为。
?判断个人行为还是公务行为没有绝对标准，而是综合考虑多方面因素——工作时间；实施行为时是否以所在机关的名义；是否具有法定职权。
?加害人有赔偿能力则为个人行为；无赔偿能力则向国家赔偿靠拢。 ? 美国按职权划分，职务行为就是不超过职责界限的行为。
?法国按公共利益划分，只要一个活动涉及公共利益，无论由谁做出，原则上属于公务行为。 13．特别权力关系理论
特别权力关系理论是德国行政法的一个理论，主要指在传统行政法领域中，对于一些特定的行政领域，为了达到行政目的，而在国家与公民之间建立一种不受法律调整的特殊关系，在该领域形成无法空间，构成法制国家的漏洞。
适用领域：公法上勤务关系（公务员与国家，军人、士兵与所属部队）；公共营造物（学校，图书馆，医院，监狱等）。 基本特征：不适用法律保留，没有法律救济。
①以行政规则来限制公民自由权利，行政无须法律授权，而是基于自己权力制定其所需要的行政规则，可以直接限制或剥夺内部人员的自由权、人身权。
②相对人义务不确定，在特别权力关系中，为达到行政目的，在法律没有特别规定时，以行政规则来限制相对人的自由权利或课以义务，使相对人义务具有不确定性。
③对相对人有惩戒权，行政主体对违反行政义务的相对人可予以惩戒。
④不适用权利保护，三权分力下公民权利受到行政侵犯，可向司法机关请求保护。
基本出发点：行政有行政特点，内部行政秩序由自己维持，司法不能介入而破坏其（行政系统）完整性。
德国刑事执行判决：在监狱中服刑的犯人，也应享有宪法保障的基本权利；对其通信自由的限制，也应根据法律授权进行，而不应以监狱规则为依据；处于势微之中。
第三编 行政行为 第十一章 行政行为概述
教学目的与要求：通过本章的教学，明确行政行为的概念、行政行为的特征和行政行为的内容；了解行政行为的分类；掌握行政行为的成立、生效、有效和行政行为的构成要件。
第一节 行政行为的概念和特征
一、行政行为的概念 行政行为是指行政主体运用行政职权所实施的对外具有法律意义、产生法律效果的行为。 二、行政行为的特征：⑴执行性；⑵单方性；⑶裁量性；⑷职权和职责的统一性。
第二节 行政行为内容
一、行政行为内容的含义
行政行为的内容是指行政行为所包含的意思表示以及行政行为所要达到的目的。 二、行政行为的内容 （1）赋予权利或免除义务：“授益性行政行为”(颁发许可证,发放抚恤金,社会生活保障金);免除作为义务“免除”,免除不作为义务“许可”(免税,解除封锁)。
（2）设定义务或者剥夺权益：“命令”(设定作为义务)，“禁止”(设定不作为义务);剥夺相对人已有的权益“损益性行政行为”。 （3）确定法律事实或者法律地位：确认某个法律关系有重大影响的事实是否存在(鉴定)；地位——当事人权利义务是否存在及存在范围的确认(房产证、土地证)。
行政确认行为的可诉性（部分可诉）。确认可诉的标准有：
⑴看对象：是事实行为还是法律关系？事实行为不可诉，法律关系不一定。 ⑵看结果（如果是法律关系）：行政确认行为对当事人的权利义务是否产生直接影响？间接影响的，不可诉；直接的影响的，可诉。
第三节 行政行为的分类
一、抽象行政行为和具体行政行为
根据行政行为实施的对象及适用力的不同，可以将行政行为分为抽象行政行为和具体行政行为。抽象行政行为是行政机关的“立法”行为，具体行政行为是指行政主体针对特定的对象，就特定的事项作出的处理决定。
主要区别表现为：（1）调整范围不同；（2）能否反复适用不同；（3）影响相对人权利义务的方式不同；（4）行为程序不同。 二、行政立法行为、行政执法行为、行政司法行为
1．行政立法行为是指国家行政机关依照法律规定的权限和程序，制定规范性文件的活动。其所形成的法律关系是以行政机关为一方，以不特定的行政相对人为另一方的普遍性的法律关系。其内容涉及对行政法律规范的制定、修改和废止。
2．行政执法行为是指国家行政机关或法律法规授权的组织执行或适用法律、法规和规章，使法律、法规和规章在实际生活中得以实现的活动。它所形成的法律关系是双方法律关系，以行政主体为一方，以被采取措施的特定相对人为另一方。其内容涉及到行政法律规范的执行和行政措施的运用。
3．行政司法行为是指行政机关作为第三方，裁决行政争议的行为，行政司法中的法律关系是三方法律关系，以行政机关为一方，以发生纠纷的双方当事人各为一方。
三、羁束行政行为和自由裁量行政行为
四、应申请的行政行为和依职权的行政行为 五、单方行政行为和双方行政行为 六、要式行政行为和非要式行政行为
第四节 行政行为的成立、生效和有效
一、行政行为的成立
行政行为的成立是指行政行为应当具备哪些要件，才能构成行政行为，具备行政行为的效力。 1．具体行政行为的成立要件
具体行政行为的成立，是指具体行政行为在法律上存在。具体行政行为成立的一般条件是：
（1）在主体上，作出具体行政行为的是享有行政职权的行政机关，实施该具体行政行为的工作人员意志健全具有行为能力； （2）在内容上，向对方当事人作出具有效果意思的表示； （3）在程序上，按照法律规定的时间和方式进行送达。 2．抽象行政行为的成立要件（见行政立法） 二、行政行为的生效
行政行为的生效是指行政行为成立后，能否对相对人发生效力，产生确定力、拘束力或者执行力。 1．具体行政行为的生效
具体行政行为的公定力——假定行政行为合法，合法就有效，有效会产生了三个效力：
（1）确定力，是指具体行政行为不再争议、不得更改的效力，具体行政行为因此取得不可撤销性；
（2）拘束力，是指具体行政行为一经生效，行政机关和对方当事人都必须遵守，其他国家机关和社会成员必须予以尊重的效力； （3）执行力，是指使国家强制力迫使当事人履行义务或者以其他方式实现具体行政行为权利义务安排的效力。 2．抽象行政行为的生效（见行政立法） 三、行政行为的合法要件
行政行为的合法要件是指行政行为应当符合基本要求，才能是合法的行政行为。
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1．具体行政行为的合法要件
?行政行为主体具有行政权限；?行政行为证据确凿；?行政行为适用法律法规规章正确；?行政行为程序合法； ?行政行为没有滥用职权；?行为形式合法，必须具备法律所要求的形式才是合法的行政行为(行政处罚决定书) 。
2．抽象行政行为的合法要件（见行政立法） 四、行政行为的无效、撤销与废止 （一）行政行为的无效
1．行政行为无效的条件：
⑴行政行为具有特别重大的违法情形；⑵行政行为具有明显的违法情形；⑶行政行为的实施将导致犯罪；⑷不可能实施的行政行为；⑸行政主体受相对人胁迫或欺骗作出的行政行为；⑹行政主体不明确或明显超越相应行政主体职权的行政行为。
2．行政行为无效的法律结果：
（1）行政相对人可不受该行为拘束，不履行该行为为之确定的任何义务，并且对此种不履行不承担法律责任。 （2）行政相对人可在任何时候请求有权国家机关宣布该行为无效。
（3）有权国家机关可在任何时候宣布相应行政行为无效，因为无效行政行为不具有确定力。
（4）行政行为被宣布无效后，行政主体通过相应行为从行政相对人处所获取的一切，均应返还给相对人，所加予相对人的一切义务均应取消，对相对人所造成的一切实际损失，均应赔偿。同时，行政主体通过相应无效行政行为所给予相对人的一切权益，均应收回。总之，行政行为被宣布无效后，被行政行为改变的状态应尽可能恢复到以前的状态。
（二）行政行为的撤销
行政行为的撤销是在相应行为具备可撤销的情形下，由有权国家机关作出撤销决定而使之失去法律效力。 1．行政行为撤销的条件：?行政行为合法要件缺损；?行政行为不适当。 2．行政行为撤销的法律后果：
（1）行政行为撤销通常使行为自始失去法律效力，但根据社会公益的需要或相对人是否存在过错等情况，撤销也可仅使行政行为自撤销之日起失效。
（2）如果行政行为的撤销是因行政主体的过错引起，而依社会公益的需要又必须使行政行为的撤销效力追溯到行为作出之日起，那么由此给相对人造成的一切实际损失应由行政主体予以赔偿。
（3）如果行政行为的撤销是因相对人的过错或行政主体与相对人的共同过错所引起的，行政行为撤销的效力通常应追溯到行为作出之日。行政主体通过相应行为已给予相对人的利益、好处均要收回；相对人因行政行为的撤销而遭受到的损失均由其本身负责；国家或社会公众因已撤销的行政行为所受到的损失，应由行政相对人依其过错程度予以适当赔偿；行政主体或其工作人员对导致行政行为撤销的过错应承担内部行政法律责任，如行政处分等。
《行政许可法》第六十九条 有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：
（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的； （二）超越法定职权作出准予行政许可决定的； （三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；
（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的； （五）依法可以撤销行政许可的其他情形。
被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。 （三）行政行为的废止 1．行政行为废止的条件：
（1）行政行为所依据的法律、法规、规章、政策经有权机关依法修改、废止或撤销；
（2）国际、国内或行政主体所在地区的形势发生重大变化，原行政行为的继续存在将有碍社会政治、经济、文化的发展，甚至给国家和社会利益造成重大损失；
（3）行政行为已完成原定目标、任务，实现了其历史使命，从而没有继续存在的必要。 2．行政行为废止的法律后果：
（1）行政行为废止后，其效力自废止之日起失效。行政主体在行为废止之前通过相应行为已给予相对人的利益、好处不再收回；相对人依原行为已履行的义务亦不能要求行政主体予以任何补偿。
（2）行政行为的废止如果是因法律、法规、规章、政策的废、改、撤或形式变化而引起的，且此种废止给相对人的合法利益造成了比较大的损失，行政主体应对其损失予以适当补偿。
第十二章 抽象行政行为
教学目的与要求：通过本章的学习，明确行政立法的概念与特征；了解行政立法的基本原则，立法程序和立法技术；掌握行政立法体制及立法权限划分。
各种立法宪法授权立法（如经济特区法规）法律（基本法律和非基本法律）自治条例和单行条例特别行政区基本法行政法规省、自治区、直辖市的地方性法规军事法规特别行政区法律部门规章军事规章省、自治区、直辖市人民政府规章较大的市人民政府规章较大的市的地方性法规
一、抽象行政行为的概念和特征
抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件，它包括行政法规、部门规章、地方政府规章、和行政机关制定、发布的其他具有普遍约束力的决定、命令。抽象行政行为具有以下特征：
1．它是国家行政机关或者具有行政管理职能的组织实施的，不同于权力机关、司法机关、军事机关制定的规范性文件，也不同于社会组织制定的规则。
2．它是制定规则的行为，具有普遍性。
例1：铁道部2001年发布了一个春运提价的通知，该通知发给铁路局，该行为是具体行政行为还是抽象行政行为？
实践中的问题是若针对的人很多时，原来的标准就不够用。还可以从形式上进行判断，具体行政行为是对具体事情的处理，如作出处罚决定书，抽像行政行为是制定规范性文件；从效力上，抽象是针对以后的事情，具体是回溯的。
例如，某市原有甲、乙、丙、丁四家定点屠宰场，营业执照、卫生许可证、屠宰许可证等证照齐全。1997年国务院发布《生猪屠宰管理条例》，该市政府根据其中确认并颁发定点屠宰标志牌的规定发出通告，确定只给甲发放定点标志牌。据此，市工商局将乙、丙两家屠宰场营业执照吊销，卫生局也将卫生许可证吊销。乙、丙、丁三家屠宰场对此不服，找到市政府，市政府称通告属于抽象行政行为，需遵守执行。三家屠宰场提起行政诉讼。请回答下列问题：
1．市政府的通告属于何种类型的行政行为？理由是什么？ 2．谁是此案的被告？理由何在？