河北省高标准农田建设项目后期管理问题研究--基于河北省14个县的调查
对于产权改革的方向，大部分的村民认为在项目中所涉及到的基础设施的所有权应该归由村集体所有，也有少部分的农户认为可以承包给个人或者租赁给商户形成集体经济。究其原因大多数农户认为高标准农田建设项目基础设施是国家投资归村民集体的，也有一部分村民认为可以通过承包、租赁等多种形式来解决项目后期中的关乎问题，以便于提高农业的可持续发展。
4.1.3管护资金来源不足
在高标准农田建设项目后期管护过程中，需要资金的投入。但是由于在政府投入建设项目中已经设立了一部分后期管护的配套资金，但是对与后期管护的真实需要却存在着明显的资金投入不足的现象，然而在面对村集体经济没有一定的积累，且融资的渠道不足，从而导致了建成的项目在后期管护中的资金来源有些不足，因此影响了建设项目后期管护的匮乏。在项目完工后各项财政资金的结余会成为后期管护资金，已经明显的不能满足农业生产的需要。而基层的农开办部门也无权负担项目后期的管护费用，在依靠国家财政投资难度较大、县乡财力困难、农户未脱贫困的情况下，资金短缺也就成为了制约项目后期基础设施维护和管理的瓶颈。
4.1.4农民主动参与意识淡薄
据调查，本次所涉及的14个县高标准农田建设项目仍然是以村集体为直接管理对象的方式，农户自愿参与管护的意识较为薄弱，个人也没有意识到后期管护于自己切身利益之间存在的关系导致没有积极的参与到后期的维护管理当中去。管理的方式没有对受益农户进行公开，也没有民主的参与，从而导致了农户对当下的管理制度不了解，难以积极的去参与到后期管护当中去，也导致了许多基础设施只是一味地使用而不去养护，一味地去养护却不去改造的状态。如表4-1所示：
4-1 农户对项目后期基础设施相关管理制度的了解情况 单位：％
Tab 4-1 Farmers Late Infrastructure Projects Related To The Management System To Understand
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河北农业大学硕士学位（毕业）论文
The Situation
了解程度
知道（了解）
制度类型
是否知道项目有管理
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组织
是否了解并参与过相
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关的项目决策
该项目管理组织的成
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员如何确立的
是否了解项目的基本
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规章制度
数据来源：作者实地调研的数据整理
一般知道（一般了解） 不知道（不了解） 23 51 47
9 13 15
60 10
根据此次调查统计，有近51%的农户不知道自己也能参与到本村的项目决策当中去。从农户对项目后期管理情况的了解程度来看，有9%的农户不知道项目后期应该有谁去管护；60%的农户不知道在项目后期的关乎过程中应该有些什么样的规章制度；47%的农户并不知道是如何产生的后期管护组织及其成员。从以上数据可以看出，农户对于项目后期的管护没有一个积极的态度，并不了解自身所具有的权利，所以农户参与到建设项目后期管护的积极性较低。
4.2高标准农田后期管护中存在问题的原因分析
由于在高标准农田项目建设完成后，缺乏后期管护的长效机制以及缺少基础设施需求的资金资助及有效的措施，因此导致高标准农田建设项目投入高，回报率低下，不利于可持续发展，笔者在调查分析研究的基础上总结归纳其原因主要为如下几个方面：
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4.2.1工程产权主体不明确
产权包括所有权、使用权、收益权和处置权[32]等，一般将使用权、收益权和处置权统称为经营权。
（1）农业用地所有权问题
在高标准农田建设中必然涉及到农业用地，而农业用地的所有权则是一个非常敏感的问题。 农业用地又称农用地。指直接或间接为农业生产所利用的土地。包括耕地、园地、林地、牧草地、养捕水面、农田水利设施用地（如水库、闸坝、堤埝、排灌沟渠等），以及田间道路和其他一切农业生产性建筑物占用的土地等。在高标准农田建设中必然要建设基础配套设施、水利水电设施，在后期管护中还要进一步完善管理与维护设施设备。依据《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2007）生产设施用地和附属设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质不同于非农业建设项目用地，按农用地管理。
按照规范，在进行高标准农田建设中兴建农业设施时，在完成设施建设方案后与当地农村集体经济组织签订用地协议，涉及土地承包经营权流转的，应先行依法签订土地流转合同，兴建农业设施占用农用地的，不需办理农用地转用审批手续，其中，生产设施占用耕地的，生产结束后由经营者负责复耕，不计入耕地减少考核；附属设施占用耕地的，由经营者按照“占一补一”要求负责补充占用的耕地。我国法律虽然对农业用地的流转作出了一些相关的规定，但是农业用地的流转在立法上仍然没有一个准确的定义。因此在对河北省的14个县土地所有权归属的调研中发现村民的土地由于经过土地重组、兼并、与其他村庄土地重新分配等过程，农村土地所有权的归属概念模糊，村民缺少法律意识，因此高标准农田建设项目在实际实施过程中遇到阻碍。 （2）农田工程产权问题
国家资金投入高标准农田建设项目的各项基础设施应归国家所有。但在实际操作当中，没有严格按照规定执行，为便于管理，大部分高标准农田建设项目所涉及的基础设施直接归属到当地的村庄，一般的管理权交由村集体经济组织或其代表负责。由于高标准农田建设的经济效益并不是立竿见影，直接的经济效益不能很快与村民见面，导致在此经营权配置方式下出现如下问题：一是村乡政府参与到高标准农田基础设施和农田水利设施的管理热情度不高，更谈不上对设施的管护。二是对高标准农田建设项目后期管护资金缺乏，高标准农田基础设施和农田水利设施维护管理效益低。
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4.2.2高标准农田建设后期管护资金不足
高标准农田建设工程应该“三分建，七分养”，但实际情况是政府针对各级在建与新建高标准农田项目建设投入巨资，但是对于后期管护工作的资金不明晰，没有明确后期管护经费来源，没有在高标准农田建设项目的整体规划设计过程中将后期管护的费用列入预算。由于没有明确工程后期管护的主体，以及管护者的职责、义务和权利，没有细化了的管护方案和监督方案，村委会在接收项目后，又没有多余的资金安排专人进行管理和维护，造成项目后期管护工作沦为空淡。对于高标准农田建设项目后期管护投资者，实施者和项目管理者权利和利益，目前还没有清楚的界定。目前高标准农田建设项目的后期管护主要由乡镇政府（市负责管理和维护，在大多数项目区中乡镇财政较为紧张，大部分村集体的经济基础还较为薄弱，用于项目管理和维护没有专项资金。，使管理和保护高标准农田项目的难度增大。
[33]
4.2.3管理体制不顺，运行机制不活
尽管实行农业标准化生产是推进农业结构调整的重要技术基础，是推动农业产业化经营的重要前提，是实现农业科技创新的重要内容已经被普遍认可，但是在高标准农田建设项目中仍然存在重建轻管的现象。近年来，高标准农田建设项目的实施表明，该项目在建设初期受到各级政府部门的高度重视，由于新建项目由政府财政支持，因此地方争取上高标准农田建设项目的积极性很高，但是却对后期的管护问题没有加以重视，长期以来，高标准农田建设项目一旦建成后，交由农村集体经济负责管理和运行的保护，项目后期管理中，管理人员和维修保养人员与外部缺乏相互竞争的压力，且内部也难以形成较为健全的监督及激励机制，导致缺少较为系统的工程管护措施，且在管护中的责任权利分工不够明晰，严重的影响并制约了项目建设完成后工程的管护，从而难以保证高标准农田建设中的基础设施、水利水电设施的正常运行。
另外，高标准农田建设项目的工程设施规划是一个整体性的规划，只有综合的利用，才能发挥其工程的综合效益。但是这又与小农户之间的经营模式相互矛盾，农户也只在乎自身利益以及眼前的利益，不会去全面的考虑其他方面的利益，所以导致一些工程的基础设施会遭到破坏而无人维护修理，影响到工程后期的整体效益。
4.2.4高标准农田现代经营模式与农村单家独户传统经营模式的冲突
高标准农田是一定时期内，通过土地整治建设形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田。基本农田少则涉及几百亩、多则上千亩或数千亩土地，按照现代农业和农业机械化规则进行土地平整后的高标准农田具有完善的配套基础设施，水利水电设施都是经过统一的整体规划进行实施，统一管理以利于综合利用，有效地发挥好配套工程设施的综合效益。但是，由于河北省农村实施土地承包责任制，大部分农村土地都承包给各个家庭，虽然也有部分县开始了土地流转，但是土地流转程度并不高，多数耕地仍由农户单家独户耕作，承包田地的农民主要考虑的是自己家土地上的高标准农田建设的配套设施带给自身的利益关系，在进行农田灌溉和排水时考虑的是适合自己的农作物和时间，而不会从全局出发对整个高标准农田建设项目的水利水电设施进行统盘考虑，致使高标准农田建设所兴
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建的灌溉管道、消防栓，机耕道路，防护林等工程设施，防护建筑，设施工程受损有的甚至是遭到人为破坏、田间道路两侧被部分农户取土筑坎致使通道千仓百孔、防护林遭砍阀和毁损现象比较严重。在调研时发现，一些农民甚至将灌溉工程的出水阀私自卸下带回家中，将渠道中的塑料编织袋拿走随意在水渠上凿口取水，有的在机耕道路两侧放羊放牛，破坏了高标准农田建设的整体布局，基础设施设备的综合利用率降低。高标准农田现代经营模式与农村单家独户传统经营模式的冲突，就成了高标准农田建设项目后期管护遇到的主要问题之一。
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