重的课业负担的若干意见的通知》（甬教基[2005]97号）、《关于切实减轻中学生课业负担的若干意见》（2008年1月）。此后，在《宁波市教育事业发展第十二个五年规划》中还将“减负”工作作为“加快提升教育优质化，努力实现学有优教”的重要组成部分，开启了“轻负担、重质量”的“减负”新思路。2012年上半年，宁波市还将“切实减轻义务教育阶段学生过重、过偏学业负担”列作“三思三创”主题教育实践活动的一大破解难题。随后，还发出了《关于宁波市海曙、江东、江北三区小学一年级和二年级试行上学时间弹性制的通知》（甬教基[2012]299号）。从一段时间的实践来看，这一措施不仅具有可操作性，而且还受到多方好评。
县（市）区教育行政管理部门也纷纷响应和贯彻上级教育行政管理部门的文件精神和要求，做到不争论、抓落实，切实减轻学生过重学业负担。如宁海县教育局以教育工作者的社会责任感来统一对“减负”工作的认识，成立了以一把手为组长，分管业务、人事、纪检副局长为副组长，相关职能科室负责人为成员的“减负”工作领导小组。为减轻学校的升学压力，该县自2009学年起将省一级重点中学保送生比例提高到计划招生的75%；为推进素质教育，纠正过偏学业负担，该县还将美术、音乐列入中考加试项目，并以15分计入中考总分；为发挥“轻负高质”典型教师的示范榜样作用，该县在全县义务教育学校开展了“轻负担、高质量”典型教师评选。又如，鄞州区教育局以中小学社团建设为抓手，促使每一个学生都能较好地掌握两项运动技能、一项艺术技能和一项科技技能。从2012年起，区级层面每年推出体育节、艺术节、科技节和读书节等四大类学生系列活动。这些活动的开展，不仅丰富了学生业余生活，也在一定程度上缓解了学生过重、过偏学业负担，促进了青少年学生身心健康与发展。
（二）一些中小学校积极探索“减负”新途径，并已取得初步成效
学校教育同时承载着政府和社会的期望，一些学校并非简单减少学习时间和课程作业，而是通过探索有效教学和学生乐学，寻求“轻负担、高质量”。如宁海西店初级中学的“课堂工作纸”教学模式被宁波市教育行政部门认定是一种相对完整的、创新的、值得总结和推广的“轻负担、高质量”课堂模式。此外，宁海县的一些小学还在试行“1+3”课堂教学模式改革，也即在40分钟的课堂内，至少要做到10分钟为学生自主学习，教师讲课不得超过30分钟。为探寻有效课堂教学，鄞州区14所中小学组成“课改联盟”，“课改联盟”注重学生学习的主动性和师生互动性。通过反思课让学生学会反思，通过展示课，让学生展现自我。经过一段时间的实践，学生的提问能力明显提升，也变得更加阳光。鄞州区实验中学对“轻负高质”有自己的理解，他们认为“减负”不仅要减轻学业负担，更要减轻心理负担，高质不仅仅是学习成绩的提升，更要关注学生的全面、健康发展。他们非常明确提出要让教师快乐工作，让学生快乐学习。为此，学校专门成立校长为组长，各年级组长为成员的“减负”工作领导小组。除了严
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格执行教育行政管理部门的“减负”要求，努力提升教学质量外，他们还积极推行德育小班化导师制，也即每个班级分成三个小班，并配备三位导师，每位导师带一个小班。由于每班人数较少，导师可以及时关注学生的学习和身心健康。在执行“减负”的同时，一些学校在管理上也注意及时跟进。如实行“弹性上学制”后，江北区江花小学每个班级都安排了一名教师，在弹性时段内组织学生开展兴趣活动或户外体育活动。为解决学校放学与家长下班的时间差，江北区还在6所小学试点快乐社团活动，费用全部由政府买单。“快乐社团”作为一种新的四点钟学校模式，不仅解决了学生放学后无人监管难题，还拓展了学生综合素质。
（三）各地纷纷建立督学责任区制度，强化“减负”督查和落实工作
为确保“减负”工作顺利进行，各地还建立了督学责任区制度，各教育行政部门与学校、学校与教师层层签订“减负”责任书（状），以强化“减负”督查和落实。县（市）区督学责任区每月对责任区学校进行“减负”检查，并上报市教育局和省教育厅。各县（市）区还要求义务段学校在校门口张贴“减负”监督牌，并将本学期的课程安排、作息时间、课外文体活动、作业量等教学活动在学校宣传栏、教室等醒目位臵公示，以接受社会监督。宁海县教育局还与全县义务教育段校长签订规范办学责任书，实行加重学业、课业负担“一票否决制”，把切实减轻学生过重课业负担作为对教师与学校评优、评先的必备条件。鄞州区教育局先后出台了《关于进一步规范义务段学校办学行为的意见》（甬鄞教普[2011]289号）、《关于开展办学行为规范达标学校创建工作的通知》（甬鄞教普[2012]73号）等文件，并制定了《鄞州区义务段办学行为规范达标学校考核评估表》对全区义务段学校进行规范办学评估考核。2012年5月，市教育局面向老城区聘请35位社会人士担任义务教育“减负”监督员，“减负”监督员既可独立对片区义务教育段学校“减负”工作进行监督，也可配合督学责任区开展工作。同年9月，市教育行政部门还向社会公布了《义务教育学校规范办学行为12条规定》，并明确对屡次违规或拒不改正的学校，将对相关负责人实行问责，以切实落实“减负”责任制。
（四）国内部分地区“减负”实践与探索
中小学生承受过重、过偏学业负担在全国各地具有普遍性，并引起政府和社会的广泛关注，为此各地也在努力探索缓解中小学生过重、过偏学业负担的有效途径。如山东潍坊市从2012年下半年开始，将中小学课程表公布在相关网站上，一方面为教师、学生和家长查询课程开设情况提供方便，另一方面也随时接受社会监督，禁止学校随意增减课程和课时。此外，潍坊市还对中考进行重大改革，建立起以“多次考试、等级表达、综合评价、诚信推荐、多元录取、社会参与”为原则的考试制度，避免了“分分必争、分分计较”。在上海，正在构建以关注学
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生健康成长为核心价值追求的“绿色指标”体系，定期对义务教育进行“健康体检”。“绿色指标”体系包括学业负担、教师教学方式、师生关系、学习动力、品德行为、身心健康、跨年度进步等指标。“绿色指标”体系变一维评价为多维评价，单一评价为综合评价，结果证明为过程改变。南京市教育局下发了《关于禁止中小学在职教师从事有偿家教的规定》，明确教师参加有偿家教，情节严重的将被解除聘用关系。大连市发放了4.8万册关于“减负”的政策文件汇编，以使每个教师、学生和家长都熟知政策变化。为加强监督检查，确保“减负”取得实效，大连市确定了包括10所省示范性普通高中及民办高中、20所义务教育阶段学校和10个非学历教育培训机构在内的重点监督学校和教育机构。同时，暂停审批民办非学历文化补习类教育机构。大连市甘井子学区还建立了学情调查制度，定期对全区小学生的学习负担、体验感受、学习环境等方面进行学情监测，并向学校反馈相关情况，特别关注那些减负情况不理想的学校，与之共同研究原因和对策。湖州市吴兴区推出课外作业一表式控制模式：作业由各学科组提出，年级组长在一张表上汇总、教务处审核，最后由班主任协调。一表式控制使学校课外作业由“不设限”变成二、三十分钟为限，并形成“倒逼”机制：逼作业设计提高质量，更逼教师变革课堂教学方式，把课堂45分钟用到极致。各地的“减负”实践与探索，可以为我们提供有益的借鉴与启示。
二、“减负”推进中的困难和问题
（一）一些学校功利导向，“减负”工作消极应对。
当今社会，对学校、教师的主流评价仍然以升学率、学业考试成绩作为主要依据，升学率、学业考试成绩成为教育质量的代名词，并直接影响学校的社会声誉、影响教师的社会地位与发展。为此，不少学校新生尚未报到，就开始布臵名为衔接教育的暑期作业，启动所谓衔接课程。“衔接”依次往下传递，很自然就出现了幼儿园的小学化教育。一些学校领导，面对教育的理想与功利，过于偏向功利。对于布臵的“减负”工作，说一套、做一套，学校的新学期报告或年度工作总结，总要强调本校的升学考试、学科竞赛“新成就”，很少总结“减负”新进展。在这种功利的推动下，集体补课，特别是假期补课时有发生，甚至还出现过以社会实践的名义到校外集体补课的情况。学校在课程安排上，副课类课程（即升学考试关系不大的课程）要为主课类课程让道，由此必然造成智育类课程过多，德育类、体艺类和实践类过少；认知类课程过重，实践操作类课程过少等课业分布的不均衡状况。在这种校园环境下，各学科争相攀比，出现主课挤副课、课内挤课外、白天挤夜晚、平时挤假日，甚至由讲课延伸到作业、由课本延伸到教参、由教师延伸到家教。一些教师知识老化、观念陈旧、方法落后，造成学生学习效率
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低下，只好“课内损失课外补”，向学生大量布臵课外作业。也有一些教师缺乏自律，身在课堂、心在家教，热心从事有偿家教，布臵作业课内一套，课外还有一套，教师之间心知肚明，甚至相互推荐学生上家教。还有一些教师，教育学生简单化，师生关系紧张对立，导致学生对该教师的课有反感，造成恶性循环和心理压力。
（二）传统文化和独生子女现状，促使家长不断加压。
课题组在调查过程中发现，无论是学校还是教育行政管理部门，几乎都异口同声认为“减负”的阻力很大程度上来自家长。实际上，家长的心态也是矛盾的，一方面，他们也觉得现在的孩子太苦了，非常赞成全社会开展减负；另一方面又极不情愿率先给自己的孩子减负，生怕就此会耽误孩子的学业和前程，甚至对政府、学校和教师的减负工作还颇有微词。家长对减负的态度主要受到传统文化—“望子成龙”和特殊的人口现状—独生子女的影响。
为了“成龙”，一般家庭的首选就是接受良好的教育。此外，独生子女又是全家的全部寄托，所以很多家长为了孩子能上重点小学、重点中学、重点大学不惜一切代价，甚至延伸到幼儿园和胎教。为了上好的大学，清洁工不惜举债送子女上私立学校；子女在特殊学校就读的家长也期待孩子至少能上“三本”。在这种过高期望驱使下，一些家长对子女不断施压，不是买辅导资料，就是聘请家教，社会上举办的辅导班、补习班也都让孩子去上，想着校内损失校外补。不论孩子是否愿意，强行限制孩子的自由活动、文体活动、科技活动和公益活动，甚至睡眠时间，对孩子的身心健康造成很大的伤害。此外，这些额外的学习，不仅增加了学生的负担，也使学生对这种课外学习产生一种依赖，并产生“课内学不好可以课外补”的心理，既给学生带来时间上的浪费，降低了课堂学习的效率，也在无形中给家长增加了教育成本。目前，尽管各地普遍实行保送生制度，但各校保送生推荐的主要依据依然是学业成绩。此外，既便是得到保送机会，但由于保送的学校与家长的期望有距离，更激发了家长送“好学生”参加各类辅导班和家教。
除了“望子成龙”等因素外，学校“减负”后由于“推迟上学”和“过早放学”也引起家长的反对，他们非常担心孩子放学在家或路上无人看管。最近，我省公布了异地高考政策，这一新政在受到外地家长欢迎的同时，也引发了本地家长的担忧。有家长坦言：“宁波普通高中资源本来就不能满足本地孩子的就学需要，现在外地孩子能留在宁波中考，是不是以后更多的宁波孩子不得不去读中职学校？”普高和中职本应按学生的学习能力和兴趣爱好作出选择，而现实中却是按学生的学习成绩，特别是传统的文化课成绩作分流，从而直接导致学生不得不承受过重、过偏的学业压力。为此，我们担心，今后来自家长的压力可能更加沉重。
（三）教育行政管理部门存在畏难情绪，“减负”措施难以到位。
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教育行政管理部门的一些领导干部对“减负”工作存在畏难情绪和矛盾心态：一方面认为上级有要求、社会有呼声，理应积极推进减负工作；但另一方面，出于“减负”工作的难度和自身利益考虑，消极或被动对待减负工作，有时甚至阻碍学校的“减负”工作。如对各学校的会考进行排名和肯定，进一步刺激了学校对师生的教学压力。尽管出台了一些“减负”政策和措施，但基本上都是上级文件的简单转述，也缺乏工作力度。如对学校的课程安排、作息时间、课外文体活动、作业量等教学活动安排有公示要求，但公示仅限于校内宣传栏、教室等位臵，难以接受社会和家长的更广泛监督；在职教师禁止到培训机构兼职，但培训机构的教师来源不透明，难以作出相应的处臵。在职教师从事有偿家教现象较为普遍，但缺少相关政策作制约。目前，仅市教育行政管理部门登记注册的民办培训机构就有561家，一些文化补习的民办教育机构对应试教育推波助澜，而且由于缺乏有效监管，乱象不断。中考选拔是影响义务段学生学业压力的重要因素，但中考录取依然取决于文化课成绩，一考定胜负、一分定终身，综合素质评价流于形式。对学校的师资配臵缺少有效监管和协调，一些学校的音、体、美、心理和实践类教师人数严重不足，如我市的一所学校仅有一位50多岁的女体育教师。学生体能明显下降，综合素质不高，由学习压力引发的心理问题较为普遍。此外，一些改革措施缺少“减负”影响考虑。如初高中衔接试点，选择的高中是市区最好的，且初中也是因原先属国有民办、市民有意见而分离出去的学校，这一做法不仅欠缺公平，使优质高中资源过于向一所初中倾斜，并有可能加剧对优质高中资源的竞争，加重其他初中学校的学习压力。各地的“减负”督查工作也不平衡，一些地方的监管流于形式，很少有动真格，既便有所查获，也是内部处理，不向社会公开，起不到应有的惩戒作用。
（四）社会参与不足，“减负”工作推进艰难。
近年来，“减负”行动看似轰轰烈烈、热热闹闹，但从各方反馈情况来看，基本上都是教育系统内部在组织、在发动，缺少其他部门和社会力量共同参与，甚至很少得到社会的理解与支持，教育行政管理部门单打独斗，势单力薄。如到目前为止，尽管教育行政管理部门出台了很多“减负”文件和措施，但难览地方政府的相关文件和政策法规。在一些交叉性工作上，关系也有待进一步理顺。如对待校外培训机构，一旦出现违规情况，教育行政管理部门缺少处罚权，一些工商行政部门审批的“教育咨询有限公司”如果超范围办学，工商行政部门又无力监管。
学生学业负担不断加重，在很大程度上也来自不合理的劳动人事制度。在现行劳动人事制度下，重学历轻能力，重理论轻实践，重文凭轻贡献，尤其是职务晋升、职称评定、薪资调整等都与学历挂钩。更有甚者，一些用人单位的招聘，即便你是硕士、博士，还要查本科是否毕
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