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1 总则
1.1 规划背景及必要性
1.1.1 规划背景
新一轮《上海市城市总体规划》把崇明的开发提升到关系上海的可持续发展，是上海未来城市扩展的重点区域这样的战略层面。而沿海大通道建设工程的提前实施，以及浦东开发的成型、深水港工程的全面启动，将进一步提升崇明以及长兴、横沙三岛的战略区位优势。加快三岛的开发，与浦东开发和深水港建设形成联动，是上海成为国际性大都市的客观要求，同时也顺应了上海城市发展重心向东面、向滨海移动的基本趋势。将崇明三岛作为联结上海和长江三角洲，尤其是联结江苏省的节点，将大大增强上海与江苏北部沿海地区的经济联系，将上海向北的辐射圈进一步扩展。因此，崇明等三岛的开发受到了市委、市政府甚至国家相关部门的高度重视。
早在2001年，市有关部门就组织了《崇明、长兴、横沙三岛联动战略研究》的国际方案征集，来自美国伊利诺大学、加拿大哥伦比亚卑诗大学、澳大利亚悉尼大学、国家计委宏观经济研究院、华东师范大学、上海市城市规划设计研究院等六家国内外规划、研究机构参与了方案征集，这些方案为崇明等三岛的开发提供了宏观战略层面的建议。
此后，于2004年崇明岛、长兴岛、横沙岛分别编制完成了岛域总体规划，即崇明岛域总体规划（2004—2020年），长兴岛岛域总体规划(2003—2020年)，横沙岛岛域总体规划（2004—2020年），这三个规划分别对三岛发展目标和功能定位、空间用地布局以及区域发展支撑系统等总体层面问题予以确定，但是三岛仍然缺乏发展的整体目标，对三岛统一开发和保护进行协调和整合的规划。
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2004年9月由市发改委、市规划局、崇明县政府及宝山区政府联合牵头组织编制《崇明、长兴、横沙三岛联动发展规划纲要》，并于2004年底上报市政府。规划纲要中基本明确了三岛的总体发展方向、功能定位、用地布局、人口规模等方面的问题，为进一步编制三岛总体规划提出了较为明确的目标，并在此基础上编制完成了《崇明、长兴、横沙三岛联动规划》。2005年6月长兴岛、横沙岛划入崇明县，行政区划调整后，三岛联动规划明确为崇明县区域总体规划，并对相关规划内容做了进一步的修改和调整。 1.1.2 规划的必要性
2003年以来，国家有关统计对我国在经济运行中出现的能源紧张等问题已经发出了严重的警告，如果再不树立和落实科学的发展观，寻求精细的经济增长模式，失去资源和环境依托的经济增长将会缺少发展后劲，难以实现平稳增长。2004年7月，胡锦涛总书记在崇明视察中充分肯定了上海坚持科学发展观，建设生态崇明的总体设想，并鼓励崇明“只要认准了方向，就不要动摇”。市委、市政府十分重视崇明三岛的发展，组织编制崇明三岛联动总体规划，明确提出要举全市之力支持崇明建设生态岛。
1、科学发展观确立奠定了建设生态崇明的理论基础。党中央提出的以人为本、全面协调可持续的科学发展观，以及市委、市政府制定“科教兴市”主战略，为崇明三岛实施“科教兴县”战略，走“生态型发展”道路，探索和实践循环经济和资源节约型的经济社会发展模式，指明了发展方向，奠定了理论基础。
2、上海城市功能的整体提升提供了建设生态崇明的有力依托。随着上海国际化大都市和“四个中心”的建设，上海对崇明三岛的辐射能力日益加大。同
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时，也为崇明三岛发展新型生态型产业、培育生态功能、建设生态崇明提供了有力依托。
3、“三岛联动”重大决策的实施，拓展了建设生态崇明的战略空间。长兴、横沙两岛划归崇明县管辖，使崇明三岛的区域资源得到进一步整合，成为上海未来最大的战略发展空间。
4、上海长江隧桥工程的建设，扩大了建设生态崇明的辐射效果。随着上海长江隧桥的建成通车，崇明三岛南接浦东，北连苏鲁，成为上海向长江三角洲北翼辐射的新纽带，并将进一步增强上海国际大都市对中国东部沿海地区的辐射效应。
进入21世纪后，上海的快速发展将崇明三岛推向了建设的前沿，因此，应用循环经济的科学观念，抓紧编制崇明、长兴、横沙三岛整体规划，是追求三岛整体发展最大效应的需要，更是贯彻落实胡锦涛总书记崇明视察重要指示的实际行动。
1.2 三岛发展的优势和劣势
1.2.1 发展优势
1、区位优势
三岛地区位于长江入海口，东濒浩瀚东海，西接万里长江，是我国沿江、沿海“T”字型经济发展的结合处。上海是连接南北沿海大通道的中点，通过长江越江通道和杭州湾越海通道，将使上海对外的陆上交通，由原来向西二个方向发展为向西、向南、向北四个方向，这带给三岛开发新的机遇和挑战。
长江隧桥工程计划于2008年建成通车，将使三岛与上海的联系大大增强，
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并成为上海辐射江苏北部腹地的最便捷通道，是上海“北大门”。规划中，还将有第二条跨江公路通道以及跨江铁路、轻轨通道等多种交通方式将三岛与上海及江苏北部地区紧密联系，对三岛地区的对外交通将起到极大的改善作用，同时也将三岛纳入了长江三角洲一体化发展的网络之中，成为了这一网络上的重要节点。
2、土地优势
三岛拥有丰富的土地资源，并且在崇明岛东侧和北侧，长兴岛北侧和西侧，横沙岛的东侧，每年都产生标高0米以上的滩地，每年可围垦的滩地与长江的泥沙含量成正比。这对于寸土寸金的上海来说，具有明显的优势。同时三岛内土地多为农田，建设开发所需成本较低。
3、深水岸线优势
三岛地处长江入海口，拥有着良好的水深条件，尤其是各岛南部地区水深条件较佳。但由于多种原因，其深水岸线开发目前还没有完全启动，在现有上海岸线资源有限的条件下，三岛地区的深水岸线开发将成为未来三岛建设的一个重要方面。
4、环境优势
现状三岛尚未有大规模的开发建设，而特殊的岛域自然区位隔离了外界对本地的过多干扰和污染物的进入，使得良好生态的维系有着天然的有利条件，成为上海生态环境最好的地区之一，被誉为“上海最后的净土”。
5、机遇优势
城市发展空间的局限一直是上海城市空间发展的重要问题,上海曾经历了80年代向两翼发展（向北重点发展宝山，向南重点发展金山及闵行）以及90年代
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向东发展（浦东的开发）的阶段。可以预见，上海要寻求更大的发展空间，跨越长江向三岛地区发展将成为上海跨越黄浦江发展浦东之后又一重大举措。崇明、长兴、横沙三岛必将是上海21世纪新的发展空间。 1.2.2 发展弱势
1、经济社会发展和城市化水平落后
三岛目前经济社会发展水平较低、缺乏内生发展能力，人才、投资和青壮年劳力外溢现象严重，明显处于经济社会资源流失的时段。例如崇明岛城镇化水平仅为21.2%，远低于上海郊区34％的平均水平。
农业仍然是传统的生产方式。例如长兴岛以种植柑橘为特色，虽然具有一定的规模，但其附加值并不高，依靠目前的农业水平难以带动岛域经济的腾飞。
由于三岛的“孤岛”劣势较为明显，经济活动成本较高，资金、项目不断外迁，工业骨干企业难以成长，产业结构比较单一，缺少具有较强竞争力的支柱产业。
2、旅游资源相对贫乏
从环境与旅游资源分析，近几年崇明等三岛在大力发展旅游业，但旅游作为产业并未形成，与国内外知名旅游岛相比较，三岛旅游资源并不丰富，特征并不显著。
三岛均为长江泥沙沉积而形成的冲击岛，因此在旅游资源方面具有天生的不足。不具有基岩质海岛拥有的金色沙滩、湛蓝海水和起伏地貌，也没有丰富的天然森林植被和自然山水景观。在这种情况下，外来投资尚缺乏热点，旅游
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