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建设有自我发展潜力的社会保障制度
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种一粒籽 结几个瓜----呼图壁县养老保险证质押贷款的福利效应
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中国新农村发展与农村社会保障
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建设有自我发展潜力的社会保障制度
中国社科院社会政策研究中心 唐 钧
在社会领域，公民应该享受的基本权利可被概括成6个方面：生存权、
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健康权、劳动权、受教育权、居住权和资产拥有权。 以马斯洛的“需求层次论”来考量，这些基本的社会需求都处于“生理的”和“安全的”这两个最低层次上。在这6个方面，老百姓几乎是没有退路的，这就需要政府和社会加以切实的保障。
一般认为，要满足老百姓社会领域的需求，政府和社会必须花费占国民收入或国家财政相当比重的资金，这样才能达到保障民生的目标。
当代中国比较突出的“社会病”就是因为国家的公共财政投入有限，于是在“养老”、“医疗”、“教育”和“住房”这4个方面都产生了严重的社会问题。在民间，它们被戏称为“新三座大山”（其实是“四座大山”）。重压之下，老百姓不得不考虑未雨绸缪尽可能地存钱，这又大大影响了即时消费。内需不足，使中国的经济增长只有依赖欧美市场，这又引发了越来越多的国际上的经济争拗。
改革中出现的问题要靠深化改革来解决。对于社会领域的这些问题，政府确实非常重视，也逐渐加大了投入。但是，长期以来，我们的改革思路一直是“单线突击”，这样的策略在改革初期可能还是有效的。但随着改革的日益深入，社会各个方面与经济、政治等其他领域的各种矛盾交织在一起，传统策略显然失灵。
上个世纪90年代末，在深入分析社会保障领域中的各种问题的基础上， ① 这个观点引自台湾东吴大学卢政春教授在2005年11月于苏州大学举行的“海峡两
岸社会保障和社会政策研讨会上”的演讲。 1
我们提出了建设“基础—整合”的社会保障制度的政策设计思想，希望用“整体大于部分之和”的理念来重构中国的社会保障制度。经过7年的研究，我们终于梳理出一个我们认为能够在中国行得通且有自我生存和发展能力的改革思路。
首先，我们建议把所有的社会保障制度都分成“基础”和“补充”两部分。政府的责任是用社会统筹来确保基本生活水平，补充项目则可以以个人账户的方式运营。其次，我们建议要将社会保障制度看成一个整体。所有的保障项目之间，基本保障和补充保障之间，收入保障、资产保障和福利服务之间都有着不可分割的有机联系。
上海市的“小城镇社会保险”（简称“镇保”）从实际工作层面上给我们以支持。“镇保”被有关部门概括为“24%＋X”。其中的“24%”，是指基本保险部分的缴费率为24%，并且是以上一年社会平均工资的60%作为基
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数，其中包括17%的养老保险、5%的医疗保险和2%的失业保险。 这是“镇保”的基础性平台，实行社会统筹，政府以财政托底以确保基本保障的实现；“X”部分则是补充保险，在参加了基本保险后，企业和个人可以自愿
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选择。
上海市现行城镇职工社会保险制度（简称“城保”）的缴费率已经高达48%，加上住房公积金竟为61%。高门槛必然使相当一部分企业难以进入；而“圈内”的企业越少，资金就越紧张，于是只好再提高缴费率；而高费率又使更多的企业参加不了或缴不起费??
“镇保”模式的好处在于：大大降低了参加社会保险的门槛，其中的
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“24%”是以上一年平均工资的60%为基础的。 因此，截止到2005年年底，
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上海市已经有110万人参加了这项新的社会保险制度。
“X”部分的特点可概括为：保险项目和保险费率可自由选择，运营模 ① 以上数据与下文中没有特别注明的数据均为2004年的数据。 ② 《上海农民将享受“镇保”》，上海，《文汇报》2003年8月13日。 ③ 资料数据由上海市社会保险局提供。 ④ 高路，《上海镇保人数破百万，离土农民历史遗留问题渐消》，新华网，2006年1月
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式为市场化或准市场化，政府通过立法和行政手段监管。
个人账户怎样运营，新加坡的经验可以给我们启发：上世纪中开始建立中央公积金时，政策目标仅仅是养老。劳动者在工作时与雇主一起供款，积累起一笔资金，以供其退休后养老之用。后来，考虑到单纯搞资金储备风险越来越大，制度中便陆续引进了住房、医疗和教育等项目，从而形成一个具有多重复合目标的制度设计。以购房为例，因为房产的使用价值和市场价格变动较小，因此颇具保值的意义。同时，在有需要时，房产则可以再次通过抵押或出售转换为资金。这样，对于劳动者来说，公积金就不再是一笔到几十年以后老了才能用的“死钱”，而是一笔属于自己的资产，而且是可以用于投资的资本。这个变化具有革命性的意义，按国际上最新的社会政策理论，这被称为“资产建设”。
如果在资产建设理论的指导下，将上海“镇保”模式与新加坡经验整合起来，我们就可以得到一个新的社会保障模式，其中的基础部分可以在人们遇到常见的社会经济风险时保住其生活水平的底线；补充保险部分，如果打通其与资产建设的通道，则可以形成综合性个人账户（还可以将住房公积金加在一起）。在资金积累到一定程度后，可以以按揭方式贷出，用于购买住房、职业培训、子女教育乃至特殊情况下的医疗费用。然后，按银行的现行贷款利息（5—7%）分期还款。
这样的按揭方式对基金来说利息虽然不高，风险却很小：贷款购买自家住的住房，不还款的可能性是很小的。贷款用于子女上学的其实也一样，只要政策设计更合理，所谓“不诚信”问题应该也可以避免。何况，现在的设计是将购房和教育这些“中期目标”和养老的“长期目标”挂起钩来，如果住房贷款、教育贷款不还，肯定会使贷款人或其家长将来领取养老金受到很大影响。新疆呼图壁县农村养老保险的经验是一力证，他们采取类似方式8年间使基金翻了一番。
这样，我们就把生存权、健康权、劳动权、受教育权、居住权和资产拥有权整合在一起，而且使它们在一个框架中相辅相成或相反相成地互动，从而形成良性循环。再者，如果“四座大山”被移开，内需的启动也就大有希望，中国社会经济的发展前景将是何等光明。
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种一粒籽 结几个瓜
----呼图壁县养老保险证质押贷款的福利效应
中国社会科学院社会政策研究中心 张时飞
探索建立农民养老个人账户基金储备积累制度，是中国政府的一项创举①。经过十多年的试点，中国农村社会养老保险（简称“农保”）工作已初见成效。截止到2004年底，全国已有31个省、直辖市、自治区的1,887个县（市、区、旗）不同程度地开展了农保工作，5,387万农民参保，积累保险基金285亿元，约205万参保农民领取养老金，当年支付保险金20亿元②。更为重要的是，试点工作在农村成功地引入了组织化的个人储蓄型老年保障的观念。
但也应看到，自1998年以来，中国的农保工作基本处于停滞或倒退状态。突出表现有二：一是参保人数骤减。据统计，全国农保的参保人数由1998年的8,025万下降到2004年的5,387万，降幅超过3成，年均减少430余万。二是基金保值增值困难。有调查显示，全国目前仅已确认未清偿的农保基金债权一项就高达5.32亿元。按照现行制度设计，农保基金只能存银行和购买国债。随着银行利率和国债收益率持续走低，现在已是负利
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率，基金保值增值困难。
在此大背景下，新疆呼图壁县的农保工作逆势而动，以农村社会养老保险证质押贷款（简称“养老保险证质押贷款”）为突破口，探索出了一条行之有效的破解地方农保工作困局的新路子，成为西部地区乃至全国农保战线一枝绚丽的奇葩。据统计，1998年至2005年七年间，呼图壁县农保基 ① 鲁思来 贡森 亚瑟.侯赛因：“中国农村老年保障：从土改中的保障到全球化的养老基金”，载于《经济社会比较》2004年第4期。
②“赵殿国在全国农保处长主任工作座谈会上的讲话”，2005年8月24日，内部稿。
③卢海元（2004）：《中国农村社会养老保险的基本情况与发展设想》，内部稿。 4