金运营收益达1165.05万元，年平均利息收入突破百万元。实地调查也表明，养老保险证质押借款在提升投保农民抵御风险能力，增强农保政策吸引力等方面成效斐然，深受当地广大农民群众和农村基层干部的好评。
本文欲追寻的问题是：养老保险证质押贷款是一种什么性质的项目？它发挥了哪些潜在功效？为什么会产生这些功效？它对稳步推进我国的农保工作有怎样的启示？基于上述主题，本文尝试从资产建设（Asset Building）的视角，对新疆呼图壁县养老保险证质押贷款的福利效应及其发生机制进行探讨，试图全面准确理解这一新生事物的真实意涵，并希望这一工作有助于推进我国农保工作乃至整个农村社会保障制度建设的进程。
所谓资产建设，是指政府有组织的引导和帮助穷人进行资产积累与投资，而非简单地直接增加其收入与消费。资产的福利效应有理论和实证研究的支持。人们有了资产，可以从长计议，追求长期目标。更为重要的，积累资产本身对穷人的心理促进、意识提升以及行为方式的改变等均具有巨大的潜在作用。在此框架下，资产的定义是广泛的，不仅指金融财富，也包括人力资本、社会资本、社会参与及影响、文化资本以及自然资源等①。本文指涉的资产是指建设金融财富。
为此，本文共分五个部分。首先，本文对新疆呼图壁县的养老保险证质押贷款的发展进行简短描述，以便建立分析的基础。然后，本文会从农户、社区和制度层面详细梳理养老保险证质押贷款运行8年来所发挥的福利效应。第三部分结合资产建设理论，从机理上探讨养老保险证质押贷款的福利效应形成。以此为基础，本人将就完善农村社会社会养老保险制度提出个人浅见。最后是有待进一步研究的几个问题。
一、呼图壁县养老保险证质押贷款的发展概况
养老保险证质押贷款指的是已参加农村社会养老保险的村民，直接用自己持有的或借用他人的《农村社会养老保险缴费证》作为质押物，依据一定程序和规定到有关部门办理贷款手续。所贷款项仅限于农户发展生产、子女教育、基本医疗等生产生活中急需解决的重大事项。 ① Sherraden, Michael W. (1991) Assets and the Poor: A New American Welfare Policy. New York, NY: M. E. Sharpe. 5
1.由来与发展
呼图壁县养老保险证质押贷款探索于1998年，其直接动因是该县农村社会养老保险基金（简称“农保基金”）面临巨大的保值增值压力。一方面，
①
作为全国农保工作先进单位，呼图壁县当时的参保人数和投保资金已颇具规模。据呼图壁县农村社会养老保险办公室（简称“农保办”）统计，截至1997年底，该县共有4个乡（镇）10,046位农民投保，占当年全县农业人口总数的16.12%；参保资金1,475.65万元，人均投保1,469元，占2004年全县财政收入的13.35%。另一方面，银行存款利率自1996年后一再下调。仅1996、1997年两年内，银行存款利率连续3次大幅度下调，一年期定期存款利率由10.98%下调为5.67%，目前仅为1.98%。银行存款、购买国债作为该县农保基金仅有的保值增值渠道的功效大为削落，政府职能部门向参保农民承诺的5%年复利率兑现困难。也正因如此，1998年初，呼图壁县农保工作进入了低谷，出现了大批参保农民退保现象。仅1998年3月至4月，呼图壁县就有1,400名参保农民以春耕生产缺乏资金投入为由退保，退保金额达274.8万元。进而言之，面对事关全县五分之一农牧民的千万农保基金沉淀在银行无法实现有效增值,参保农民以生产资金短缺为由要求退保以及全国农保停滞不前的严峻形势，基于对广大农民群众高度负责的精神，从1998年初起，呼图壁县农保办在全面暂停吸收农民投保的同时，开始探索用养老保险证质押贷款的方式来确保已有资金保值增值的新途径。
大体上说，呼图壁县养老保险证质押贷款的探索可区分成以下两个阶段：
第一阶段从1998年7月至2001年底，为小范围试点阶段。1998年下旬，为帮助农民搞好春耕生产和配合县政府调整产业结构，呼图壁县农保办在县所辖的五工台、大丰两镇选择了6个条件比较好的行政村进行试点，贷款事项仅限于农户购买生产资料和发展奶牛业。尽管试点工作以不公开方式谨慎进行，但产生的效果却出乎意料。资料显示，从1998年7月底至9月，在短短两个多月的时间里，县农保办为两个试点镇的上百户农民发放 ①1997年，呼图壁县被民政部评为全国农保先进单位。 6
贷款50余万元。需要说明的是，在此期间，试点工作并不总是一帆风顺。由于县农保办毕竟不是金融机构，按规定无权直接与保险人发生金融关系。1998年10月，呼图壁县人民银行根据有关法规条例，对县农保办用养老保险证质押贷款的做法作出了1万元处罚的决定，要求其立即停止借贷。2001年，呼图壁县审计部门经过调查后认为县农保办参与放贷是违规行为，并做出了没收30万元利息所得的决定。
第二阶段从2002年初至2005年，为全面发展时期。由于县审计部门处罚的金额较大，呼图壁县农保办负责人只得寻求地方政府领导的支持，经过反复宣讲，陈述事情的利弊，终于得到了政府主要领导的认可和支持。2001年底，在呼图壁县委、县政府的多方协调下，县农保办根据《中国人民银行贷款通则》中的有关规定，与县农业银行、农村信用联社等几家代办银行正式签订了《农保基金委托贷款协议书》，委托银行向农户发放贷款，农保办不再直接参与放贷。至此，农保基金运营方式与国家的金融法规衔接起来，养老保险证质押贷款方式终于从地下走到地上。2002年初，呼图壁县委、县政府首次以文件的形式肯定了用保险证质押借贷农保基金的做法，允许农民用养老保险证质押贷款，并把它作为农民调整产业结构筹措资金的渠道之一。2005年，呼图壁县政府办公室又专门出台了《关于规范农村社保资金保值增值运营管理的通知》（呼政办[2005]41号）。今年年初，在政府的大力支持下，呼图壁县农保办在全县重新启动了停滞了8年的农保工作，质押贷款的范围也由原来的农户生产性贷款，扩展到医疗、教育等生活性贷款。自此，呼图壁县的养老保险证质押贷款进入了全面发展时期。
2.做法与规定
贷款对象与使用。凡已参加县农村社会养老保险的成员（简称“被保险人”），在缴费期间均有资格享受养老保险证质押贷款待遇。被保险人因生产或其它特殊原因（如子女教育，家庭成员病残等）急需资金暂时解困的，均可质押贷款。
贷款比例与期限。1998年，养老保险证质押贷款按保险证面值的50%给予办理。此后，贷款比例逐年提高。至2005年，养老保险证质押贷款比
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例已提高到投保农民个人账户资金积累额的70%。经办机构的负责人表示，今后视情况还将逐步提高养老保险证质押贷款的贷款比例，如提高到与保险证面值相等或甚至高于保险证的面值。养老保险证质押贷款期限一般为3个月至3年不等，最长不超过3年。
贷款利率与利息。养老保险证质押贷款利率与银行同期基准利率相同，在贷款基准利率上上浮20%—50%，逾期还款按银行罚息的标准罚息。凡贷款期限在一年以上的，必须当年结清利息。
贷款程序与责任。借款人持证到县农保办填写养老保险证质押贷款登记申请表，县农保办逐一验证并填写质押证清单并向借款人出具“委托贷款通知书”，受委托银行凭借款人所持“委托贷款通知书”和养老保险证质押清单为借款人办理正式贷款手续。借款人还款后凭银行收回贷款凭证到县农保办领回被质押的养老保险证。根据委托贷款协议，农保办按利息收入的1.5%每年年底前向委托的银行一次性付清手续费。农保机构和银行在质押贷款的农民无法归还借款的情况下，可以用被质押养老保险证的余款核销顶帐。
二、呼图壁县养老保险证质押贷款的福利效应 1．缓解了农民燃眉之急，加快了农户增收步伐。大量的实证研究显示，由于资金缺乏，当前农民最迫切需要解决的实际问题主要有三项，即农户增收难、子女上学难和成员看病难。事实上，上述问题日益成为中国社会主义新农村建设亟待破解的三大难题。而养老保险证质押贷款的施行，极大地缓解了农民燃眉之急。表1所示，自1998年至2004年底八年间，呼图壁县共有1,252户3,756人参与了养老保险证质押贷款，累计借款603.3万元。所贷款项全部用于农户发展生产、子女教育、成员看病等生产生活中出现的急难事项。
表1 呼图壁县养老保险证质押贷款的用途情况
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类别 借款用途 质押借款户数
质押保险 证件数 2133 1443 26 33 24 30 24 21 9 3756
质押保险证占 全部证件比例（%） 24.63 16.67 0.30 0.38 0.28 0.35 0.28 0.24 0.10 43.37
生 产 借 款
购买牛羊 春耕生产 村修变压器 小本生意进货 购置运输工具
711 481 13 11 8 10 8 7 3 1252
生 活 借 款
缴交学费
建房 看病 其它
合 计
注：本表根据呼图壁县农保办提供的资料整理而成。
丰富的访谈资料也表明，农户用养老保险证质押贷款后，其发挥的福利效应十分彰显。如呼图壁县二十里店镇十四户村周家，通过自持和借用邻里共8个养老保险证，贷款1.6万元（为期3年）买了一头成年奶牛（1万元）和一头小牛（6,000元）。由于成年奶牛买回来即可产奶，每月可获得牛奶收入1,000多元，小牛1年后也可产奶。户主盘算，他家用不了两年，就可以连本带息还清贷款。再如五工台镇五组王家，通过自持和借用邻里共23个养老保险证，贷款3万元买了台柴油拖拉机耕地，秋后还清本息后一算账，净赚了1万多元。目前该户除去卖掉的一台轮式拖拉机外，家里还停着一辆链轨推土机，一台小四轮拖拉机。户主不无自豪地说，“我给自己的晚年上了双保险。一方面我可以通过这种借贷方式发展生产，赚了钱存起来养老；另一方面，还可以领取农保办的养老金。”
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