四、研究启示与政策建议 1．研究结果的启示 1）养老保险证质押贷款有可能成为改革和完善中国农村社会养老保险制度的新引擎。现行的农保制度主要基于收入再分配和消费取向，忽视了制度的生产和投资功能。这一制度缺陷，既不能确保农民的长远生计，也违背了这一低收入群体的生活逻辑，更无法创建农民个人、家庭和社区财富积累的新循环，不利于激发农民参保的积极性，政策的吸引力也将会大打折扣。呼图壁县养老保险证质押贷款的实践表明，在现行农保制度中引入资产建设要素，让农民直接参与个人帐户资产的管理与运营，有可能开启中国农保工作稳步推进的新局面。
2）养老保险证质押贷款为探索建立适合被征地农民和农民工特点的养老保险办法提供了崭新思路。保守估计，中国目前被征地农民约有4,000万，农民工近2亿人（进城务工人员1.2亿，乡镇企业职工0.8亿），他们的养老保障问题已经引起了党和政府的高度重视。如国家劳动和社会保障部把被征地农民和农民工的社会保障确立为今后一个时期农保工作的重中之重。最近，国务院又专门下发了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，要求积极探索适合农民工特点，低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行的养老保险制度衔接的农民工养老保险办法。从既定目标看，探索中的养老保险证质押贷款基本符合未来政策的取向，若对此加以进一步完善，有可能为探索建立亿万被征地农民和农民工的养老保险办法提供了一种全新思路。
3）养老保险证质押贷款有可能成为扎实推进社会主义新农村建设的有效途径。建设社会主义新农村，是中国共产党新时期提出的重大历史任务，事关全面建设小康社会和现代化建设全局。当前，建设社会主义新农村最紧迫的任务主要有五项，即发展现代农业，增加农民收入，改善农村面貌，培养新型农民和推进农村综合改革。与此相比照，呼图壁县养老保险证质押贷款对上述目标的实现均贡献良多，如缓解了农户生产生活的燃眉之急，促进农户增收，改善基层干群关系，培养有责任感的村民，加快地方经济发展等。进而言之，着力推进养老保险证质押贷款的研究并使之成为一种
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复兴农村社区的有效策略，必然对确保社会主义新农村建设有良好开局具有重大意义。
2.政策建议
1）重新审视农保工作的定性定位，把引导和帮助农民累积资产作为政策目标之一。纵观全球的社会政策走势，一个突出的变化是，越来越多的国家或地区将以再分配和消费取向的社会政策转变为以生产和投资取向的社会政策。理论和实证资料均显示，资产建设在加强人力资本投资，促进个人和社区财产形成，消除经济社会参与障碍等方面有独特功效①。我国农保工作十余年来的探索也表明，与年老后收入和消费的变化相比，农民更在意的是因资产缺乏所导致的贫困。
引导和帮助农民积累资产，现行的农保制度有其得天独厚的优势。其中最为突出的是，目前采取的完全积累型的模式实质上就是一种鼓励农民积累资产的政策机制。今后只要配套政策设计合理，组织得力，这一机制完全可能转变成农民实现资产积累，增进自身和社区福利的制度化手段。
2）赋予个人养老金帐户更多的发展功能，使之成为一个促进农民迈入小康生活的“资产帐户”。要成功实现上述转换，关键一点是把农民的“名义”帐户实体化，即强化农民对个人帐户资金的控制权和选择权。为稳妥起见，个人账户的权限扩张应遵循渐进原则，并辅之于教育和培训农民的过程。此外，对资金投资取向，政府应有所规限，如仅限于发展生产，子女教育、疾病治疗等若干个事关农民生存和发展的重大事项，以确保农民养老保障目标的实现。
3）进一步深化几个典型经验的认识，确保制度良性运行与可持续发展。从现有的资料看，目前广为认同的典型经验至少有以下几个，即烟台经验（以个人缴费为主，参保缴费成为多数农民的自觉行动）、大兴经验（加大了政府补贴和扶持力度）、苏南经验（集体补助占相当比重）、霍山经验（财政对农保基金贴息）②。若从资产建设的角度看，上述经验有待探究的问题 ① 张秀兰：“从欧美国家社会福利政策变化趋势谈我国社会福利的政策取向”，收录于
阎青青主编的《社会福利与弱势群体》，中国社会科学出版社2002年版。
②卢海元（2004）：《中国农村社会养老保险的基本情况与发展设想》，内部稿。 16
很多，如典型经验的成功秘诀是什么？是观念变化，政府和集体资金的诱导，还是资产潜在效应影响；如何理解政府和集体资金的投入？是基于提高农民的养老待遇，抑是促进他们的资产积累，或是两者兼备；巨额农保资金未来的出路在哪里？是继续采取传统方式，还是投资于农户和社区？
3．有待进一步研究的问题
1）养老保险证质押贷款的风险防患问题。随着养老保险证质押贷款的福利效益日趋明显，呼图壁县农保工作的未来取向主要有两个：一是重新启动农民投保业务，让全县所有的农民都参加到农保中来。据了解，新制定的《呼图壁县农村社会保险工作方案》已经县政府批准，今年春季已开始向全县推行。二是提高农民投保额度，增强农民贷款能力。可以预见，上述两项措施，势必将会筹集巨额的农保资金。由此引发的问题是：若维持现有的贷款模式，未来筹集的农保基金很可能大大超出参保农民的贷款能力。这部分资金出路在哪里，如何实现有效的保值增值，值得三思。如若不然，潜在的风险将会不期而至。可行的做法有三：一是强化宣传，让每一个参保农民知晓贷款途径和益处。据了解，目前呼图壁县仅有半数投保农户进行了贷款。许多农民根本不知道养老保险证有何作用或对养老保险证的价值没有足够认识。二是重新规划贷款使用方向，适度增加农民消费性贷款，并延长其贷款期限。调查显示，目前农户贷款主要用于买奶牛等生产性项目，子女教育、成员看病、住房修缮等生活支出不多。三是重视农户教育，尤其是贷款农户的投资理财教育。
2）养老保险证质押贷款的功能定位问题。据了解，与前几年相比，养老保险证质押贷款在部分农村社区不那么吃香了。究其成因，主要是农村信用合作社的改革配合到了农户的实际需要，如不断简化贷款手续，创新贷款方式等，再加上其贷款额度较高的固有优势，自然对贷款农户有较强的吸引力。在此背景下，养老保险证质押贷款有必要重新认定其功能问题：如是否应提高贷款额度，以满足部分农户的需要；抑是定位为银行贷款主渠道的补充作用；或是根据地方经济条件的优劣，确定其不同功能。如在经济条件好的地区，设定为银行体系的补充作用。反之，调整为主渠道地位。
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中国新农村发展与农村社会保障
中国社科院社会政策研究中心 杨团
[摘要] 本文将中国农村社会保障定义为对农民的生产和生活的全面保护或称农民的
可持续生计。中国新农村建设需要新农村社会保障。它不同于工业社会保障，是从社会保护的政策视角去推进农村发展。它既要改变农村发展的单纯经济政策导向，又要改变单纯社会救助政策导向，而要以促进农村社会整体发展为主导，探索一条新路。本文在总结以往经验的基础上，提出借鉴东亚农村发展模式：立法倡导综合性农协组织及其体系的建立和成长和就地多元化等发展思路。
十一.五规划提出建设新农村是重大的历史任务，“要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整治、管理民主的要求”，“要统筹城乡经济社会发展，推进现代农业建设，全面深化农村改革，大力发展农村公共事业，千方百计增加农民收入”。这样一个对于建设新农村的全面描述，体现了在中国实现农村现代化发展的目标。可以说，建设新农村就是试图找到一条适合中国农村的发展之路。
自1949年以来，这是中央政府首次将中国农村发展提高到这样的战略高度。它必然引起农村发展政策的新一轮探索。作为统领各项农村政策和制度的总纲，农村发展政策的新发展势必影响农村社会保障政策。本文试图研究新农村发展的战略性政策的走向，以及对于农村社会保障的基本影响，这对于进一步探索适应农村发展的社会保障政策方向是有助益的。
一．建设新农村的战略走向
分散经营且超大规模的小农户如何进入现代化，和其他居民共同享有社会发展成果，是决定中国社会发展的根本性问题。
中国至今还是一个农业人口大国，人地矛盾十分尖锐。据2003年统计，农业人口7.84亿，占总人口的比重达60.91%，中国的耕地总面积不到20
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亿亩，人均耕地不足1.4亩。在经济全球化背景下，由于工业加速发展，耕地每年在以1000万亩的速度锐减。今后由于人口增加经济发展，土地资源将更加短缺。
要使农民摆脱贫困，国际经验之一是以大农经济——农业规模化、产业化解决分散的不规模经济的问题，但是，中国由于农民人口超大规模且土地资源稀缺，没有可能走市场配置农业资源的道路，面对三农问题，市场机制失灵已经成为共识。国际经验之二是农民进城，以加快城镇化来解决农业不规模问题，但是即便到2030年实现60%的城市化率，按照那时中国总人口的目标预测值(2005年预测值为14.7亿)计算，还有至少5.88亿人口在农村生活。
使几亿农民在较短的历史时期内摆脱贫困，以较低的社会代价进入现代发展状态，这一目标完全超出了现有的人类经验，它无疑意味着中国只能在城乡二元的社会结构下探索自己独特的农村现代化和中国现代化之路，因此，它不能不是一个长期的历史任务。
1949年以来，中国共产党一直在探索如何从小农经济过渡到社会主义（社会主义即现代化的代称），尽可能的缩短当中所谓无法逾越的资本主义阶段，----直到取消它，从小农直接过渡到社会主义。尝试了多种方法。在早期先是试图用国家资本主义方式来代替资本主义阶段，在小农经济之外，单独完成国家工业化，结果做不到。不抓住粮食，不搞统购统销，不抑制小农户的所谓资本主义自发倾向，中国的大工业就搞不起来。就在这个时期，农村土改后出现了在互助组基础上发展起来的合作社。当时党中央出台了一份文件《关于农业生产互助合作的决议》。文件中最关键的一句话是“既然西方资本主义在发展过程中有一个工场手工业阶段，即尚未采用蒸汽动力机械，而依据工场分工以形成新的生产力阶段，则中国的合作社依据统一经营形成的生产力，在动摇私有制基础也是可行的”。意思是说，照马克思主义原理，只有当生产力出现革命性变化时才能导致生产关系的根本变化，而农民合作社用统一组织社员进行农业劳动，社员们就形成分工，这就比社员单干效率高得多，这实际上就是生产力的变革。这个变革会导致农村的小农户所有制发生变化，演变成集体所有制，这就是公
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