于是，全球展开大讨论，重建社会保障的呼声高涨。为什么要建立社会保障制度？社会保障制度应该为了谁？社会保障制度要覆盖全民，要体现公平等等基本原则问题引起了广泛的关注。工业社会制定的正规的社会保障制度正在经历着重大的挑战，依照社会公平的原则，所有非正规经济、非正规工作的就业者，以及他们的家属都要纳入社会保障的范畴。
显然，将中国这么大规模的农民——农村的非正规就业者统统纳入工业社会的社会保障制度是不可能的。无法通过征收工资税的方式筹集社会保险费，这等于对现行社会保障制度釜底抽薪。中国的社会保障制度要么作重大改革，放弃沿用西方持续几乎一个世纪的筹资方式，改为以其他广覆盖的税收筹资——自然，给付即保险费的分配方式也必须随之改革；要么就必须构建新的社会保障概念、社会保障政策和社会保障制度。
中国新农村的新的发展模式，有可能为新的农村社会保障概念和政策开辟新路。
三、探索新农村社会保障的理由
探索中国新农村的社会保障概念是一个合理的命题。我们从中国农村的事实观察中发现，中国农村社会保障就是对农民的生产和生活的全面保护或者称之为可持续生计。
这首先是由中国的资源条件和城乡二元的社会结构决定的。
在9亿农民的基数上追求工业化，必然产生“三农”问题，即以少数人在城市，更多地占有农村的资源，城市实现工业化了，而农村、农业、农民仍然停留在相对比较传统的生产方式上。农民人均资源量很小，人均农业剩余就更小，不实行对他们生产和生活的全面保护，在城市不断向前发展的现实中，城乡差别的扩大和贫富差别的扩大就无法避免。
其次，是由中国社会、中华民族长期稳定发展的战略要求决定的。 进入21世纪，中央政府发布了全面免除农业税的政策，这个政策实施之后，尽管有明显的正面的作用，有利于农民休养生息，但在同时，基层治理在弱化，乡村债务问题也在爆发。这时候，农村各种非正规组织，包括家族势力、流氓或者黑社会、恶势力，都可能趁虚而入，这就意味着农村社会的稳定仍然是今后一个长周期的重大问题。而农村社会的稳定归根
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结底是农民的稳定，农民的稳定直接关系到中华民族能不能稳定地可持续地走下去。
面对这样的现实，保护农民成为重大的战略问题。而保护农民的最基本的制度，是农村社区的土地制度。正是农村土地按人口平均分配，按户占有产权，这种中国特色的制度设计与传统农村社区血缘和地缘关系导致的自然天成的监督作用相结合，成为维护农村社区的稳定发展的最大的稳
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定器。
第三，这是由农村社会发展的客观规律和所要规避的风险决定的。 与工业社会的社会保障相比较，农村社会要保障的主体，是非正规经济中的农民群体，它要保障的基本目标，是农民的生计和生存。农民所遭遇的风险，与正规经济中的职员不同，他们最基本的生存条件由于农业收成的不确定性、自然资源遭受破坏，出路选择极其有限而受到很大的威胁。因此，农民的社会风险，其实是一种生活风险或者生存风险，产生的原因一部分由于生产风险例如自然灾害以及耕作方向、选育品种不当导致农业歉收，一部分由于生活风险例如疾病侵袭、健康下降，还有因政策变更或治理失当所导致。这些客观的、人为的不确定性风险都在事实上造成了农民可能随时随地陷入贫困境地的状况。所以，在非典发生之前，只有城市工业社会由于正规经济和法制占主流地位，自身就成为防范不确定性社会风险的社会保障的屏障。工业社会保障制度只是在此基础上防范确定性风
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险的人类构建的科学成果。而在乡村社会，没有哪一种新发明的社会制度可以抵御多发、频发的不确定性的风险。只有比较全面的农民的生产和生活保护的系列制度可能缓解这些风险带来的损害。
特别要说明的是，农村社会的这种不确定性风险的频发程度，与贫困程度成正比。与正规经济中的职工相比，农民（包括城市贫民）因其生活水平低下，更容易遭受各种生活风险的侵袭。在农村贫困人口中，生活风 ①温铁军，“三农”问题是历史必然和世界普遍现象，凤凰周刊2005年09期(总178期) ②全球非典爆发和成功治理以来，全球社会进入了不确定性风险的时代，新的应对全球健康方面不确定性风险的机制包括应对新的传染病——禽流感在国际健康组织的领导
下正在形成中。这可能将是21世纪全球社会保障制度发育的先声。 26
险的发生率最高，贫困导致吃不饱饭、穿不暖衣、看不起病，形成一种生活的常态。这与工业社会中，正规经济下的就业者完全解决了生存问题，所遭遇的老年、疾病、失业风险都属于生活中的非常态风险性质完全不同。工业社会的人们完全可能运用常态下的生活积累的共同储蓄——工人和雇主共同缴费或者个人财产的积累来换取非常态下的社会保障支出，是因为他们已经解决了温饱问题，已经有了个人财产的积累。
这就说明，面对常态的农民生存风险，凡是有利于解除或者减缓农民贫困程度的发展措施，都是对农民可持续生计的重要社会保障。
这样一来，是否意味着农村的社会保障不具有独立的制度范畴，只是促进农村发展过程中的一系列政策和制度的总和呢？
目前我们的研究还不足以下这样的结论，但是，有一点是明确的，这就是农村的社会保障是对于以遭受不确定性与确定性风险包括自然风险与人为风险为常态的农民的社会保护。由此，它必然要求对农民的生产和生活的全面保护。
对农民的生产性保护与生活性保护既有区别又有联系。农民的合作医疗和养老显然是生活保护政策。生产保护与生活保护的联系也很明显——灾害救助制度是典型的生产与生活保护相融合的例子。而由于农业剩余很少，收获期很长，农民平日里生活缺乏现金，只好借贷，到了收获季节，农业剩余转为现金以后，立即用于还贷和转化为生活资料。可见，对于农民的生产保护在很大意义上就是对他们的生活保护。
正是由于农村的社会风险与城市不同，农民的生存条件与生存风险与职工不同，农村的社会保障观、社会保障概念、社会保障政策也与城市不同。在中国这样一个超大型人口、农民占多数的国家，必须在今后的几十年里，建立自己的独立形态的农村社会保障制度，彻底抛弃复制城市社会保障的观念和做法。
从农民的生产与生活密切联系的角度，新农村的社会保障政策也可以理解为是从保护农民可持续生计角度出发的新农村发展政策。它需要全面考虑妨碍农民可持续生计的种种不安定因素，然后选择排除、制服或者缓解这些因素的方式和方法。
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四、促进新农村社会保障发展需要构建新的社会政策
综上所述，新农村社会保障的概念完全不同于工业社会保障，无论概念提出的背景、需要面对的社会问题，以及要达到的目标和内涵都不同。
如此农村社会保障概念，更类同于农村发展，只不过不是从经济视角，而是从社会保护的视角去推进农村发展。
从社会保护的视角推进农村发展，是建设新农村的一个重要的社会政策视角，也是以往被忽视的视角。在这个视角背后的价值观支持，是以农民为本，重视发展个体、家庭和社区改善生计系统的能力。
从社会保护的视角推进农村发展，改变了以往农村发展的单纯经济政策导向，提出了以促进农村社会整体发展为主导的社会政策的思想。它所面对的，是建设好新农村，以促进中国社会长治久安与长期可持续发展的世纪难题。它的解决方略，是包容经济政策、技术政策、保障政策的政治抉择。
面对超大型农民人口规模和人地关系高度紧张的战略前提，建设新农村的经济政策探索很艰难，选择余地很小。而从社会保护的视角推进农村发展，就可以开辟新的路径。这就是保护农民的可持续生计，建立保护他们可持续生计的政策系统。目前中国农村发展的一大难题就是无论人、资金、技术，都难以留在农村内部可持续发展。农业剩余少，涉农行业的利润都被城市拿走，无法留在农村，这导致人才也留不住，技术也不能为农村和农民服务。所以，建设新农村的社会政策目标，需要对准就地实施三农的社会保护这个主题。
从社会保护的视角推进农村发展，建设新农村，与传统的农村反贫困的政策有联系更有不同。中国反贫困政策例如“八七扶贫攻坚计划”，是从全国范围来构想并实施的，它以人均收入或人均消费以及部门的政策为出发点，而对于人们的生活方式，谋生所凭借的资源（生产资料），国家中央集权的政府系统组织实施国家规划所需要的人力和财政成本，却不在考虑之列。特别是作为宏观的和部门的政策如何能够影响到特定社区或小农户在微观层面的谋生之道，例如小额贷款的农户组织和监督基层政策执行，以及如何发动社区农民找出他们自己的优先需求，利用资源，解决迫在眉
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睫的生计难题等等，都未能引起必要的重视。
从社会保护的视角推进农村发展，建设新农村，还需要政府各部门如财政部、农业部、民政部、卫生部、教育部、文化部、人民银行、保险公司的通力合作与功能整合。“只有以整合的方式实行政策、科技和投资/财政间的互动，并用于扩大当地人民的现有成果和财产，才谈得上理解并促
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进可持续生计的系统”。
在用社会保护的视角推进农村发展方面，日本一个世纪的三农保护政策值得参考。
日本的三农保护政策重在对于农民综合生计系统的保护和人的能力的保护。其主要政策是遏制自由市场对农民的综合生计的掠夺，将农村构建成一个农民自主规划、自主发展、自主供给的受政策保护的综合农协的集体市场。这是一套十分完整的政策体系，而且构建了整整一个世纪。中国人所熟知的日本政府保护大米价格只不过是这个系统中的一个单项政策而已。
1900年，日本模仿德国互助合作法设立了日本产业组合法，1910年成立了中央总会，政府官员与海外归来的专家合组巡回讲演团，到各地宣讲，发动市町村一级的农民，依法成立了包括农用生产资料和农产品购销、金融信用合作社、共济养老和社区妇女、青年、生活等各类组织的综合性农民协同组合（综合农协），同时在同层建立了由综合农协投资的医院和门诊部。到1940年，2000多个市町村已经建立了15000个综合农协法人，而且，遍布全日本的165个医院，300多个诊所都是由综合农协投资兴办的。战后在1947年，日本政府又颁发了独立的农业协同组合法，仿照地方政府的层级格局在两年当中建立了市町村、都道府和中央共三个层级、不同功能的农协组织。在基层，以综合农协为法人单位，在都道府一层，分别建立了厚生连（卫生机构）、经济连（农用生产资料和农产品购销机构）、信连（金融信用合作社）、专门连（专业农协）、共济连（互助养老、意外伤害）、中央会（教育、宣传、生活指导）等不同功能的法人，在中央一层，除了都 ①纳列什。辛格，乔纳森。吉尔曼，让生计可持续，国际社会科学杂志，2000年11月，
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