八、权力腐败的涵义
在政治生活中，权力腐败也称政治腐败，是指公职人员滥用权力谋取私利的行为，即以公权换取私利。首先，从主体上看，行为人是公职人员，即担任公共职务，握有具体公共权力的人。它有时也表现为行使权力的一级组织和单位。当一级组织和单位违法乱纪时，就构成了腐败行为的主体，同样要承担相应的责任。其次，从手段上看，权力腐败采取的是违反法律和纪律的行为，即滥用权力的行为。其三，从主观上看，权力腐败抱有谋取私利的动机和目的。最后，从后果上看，权力腐败使权力的公共性和社会的公共利益受到损害。这四个方面构成了权力腐败的行为要件。 九、权力腐败的防治
为了实现廉洁政治，就要寻找切实而真正有效的治腐之策。根据权力运行的一般规律，权力腐败的控制首先必须做好权力制度设计和防范权力越轨的工作。
权力制度的科学殴计，对于防止权力腐败通常带有根本性、全局性和长期性的意义。制度在实质上是社会成员之间某种特定关系的固定化，它包含有共同的准则的存在，能够避免在共同的行动中由于某个人的任意或部分人的随意性而导致集体利益的损失。而且，为了保证正常的行为关系的存在，制度中不仅包含了规则本身的要求，通常也包括了违反规则后的惩罚内容，以保证规则的严肃性和权威性。防治腐败必须通过制度的手段来进行组织和推动。通过制度，把权力行为限制在合理合法的范围内，减少掌权人的个人任意行为，缩小权力行使的自由裁量范围，依靠制度的约束，提高治腐规范化水平。
具有科学内涵的制度建设的着眼点在于对腐败问题的防范性。健全的廉政制度可以起到超前约束、早敲警钟的作用。特别是对一些腐败行为的苗头性现象，在健全的制度环境中可及时发现，予以制止，有利于教育挽救公职人员，也有利于防止权力腐败对人民利益造成的损害。同时，健全的制度也能够保证严格执法，对腐败的行为和人员毫无例外地予以制止和惩罚，追究所有违法者的责任。这样，一方面通过制度的预防作用，防止和减少腐败的发生；另一方面，通过对腐败人员的查处惩治，对腐败行为予以打击，从而起到标本兼治、全面治理的效果。
在权力腐败的防治过程中，惩罚固然是一个有力措施，但毕竟是一种事后行为，它是在法律和纪律的权威被侵犯后的挽救措施。大量的实践证明，积极防范才是治本之举。对权力腐败的积极防范，指的是主动地对腐败行为的发生和扩散采取预防性的控制措施和抑制手段，在客观上和主观上都建立起反腐败的防线，从而减少和控制权力腐败行为的发生。积极防范是一种事前行动，与惩罚措施相比，更具有积极性和建设性。其主要作用在于它是着眼于治本而不仅仅是治标，主要目的在于使权力体系形成对腐败的“免疫”功能。治本胜于治标，治标服务于治本。积极防范行动主要针对导致权力腐败的原因和环境而展开的，即针对权力腐败发生的一般性原因采取普遍的行动，又对特定部门和行业中的权力腐败现象进行专项的预防性治理。在腐败行为的防范过程中，体制改革、制度完善、法规健全以及人的素质的提高等，都是重要内容，它们共同构成一项复杂的系统防范工程。因此，在预防和惩办的关系上，以全局和长远的角度，加大防范工作的力度，把惩办措施纳入到防范体系中，形成二者的有机联系，在积极的防范中施以必要的惩戒，从而产生更为根本且有效的权力监督和制约的作用。
第九章政治决策
一、利益表达的涵义和功能
所谓利益表达，就是利益主体通过一定的渠道或途径将自身的利益要求传达给政治决策中枢机构的行为过程。利益表达的前提是社会利益结构的分化。
从现实政治生活来看，利益表达主要是由利益集团承担的。所谓利益集团就是指具有特定利益要求和政治主张的人们，为了维护自己的利益和主张通过特殊方式影响政府决策的社
会团体。
利益表达的功能从整个决策过程来看，主要有如下两种，即影响利益分配和维护利益的实现。影响利益分配的手段很多，最常用的包括：1、利益集团通过影响政治录用，推荐、委派或选举代理人进入政治决策机构，直接影响利益分配；2、政治游说，如通过提供有关资料、数据，或协助制定法律草案来影响立法机构成员；利用立法或决策听证会表明立场；游说政府官员；利用大众传媒进行宣传，鼓动选民来影响立法机关和行政机关的决策；3、政治交易，如通过政治贿赂、以政治支持或政治反对为筹码，向决策者施加压力。 二、利益表达的方式
利益表达的关键在于利益主体能够获得进行表达的渠道和方式。归纳起来，利益表达主要有两种，即制度性方式和强制性方式。制度性方式是一种合法的方式，是利益主体利用各种合法的手段和制度性的渠道来进行的利益表达。具体又可分为以下儿类：
l、个人接触，即通过个人之间的联系（交往和友谊）将利益需求传送给政治决策机构或决策者，以期获得有利于自己的决策。
2、利用制度性渠道进行利益表达。制度性渠道主要是指政府层级系统中正式建立的、用以传达各种利益要求的机构，如我国的各种基层政权、基层组织、职工代表大会、政府的信访部门、新闻媒介、其青团、妇联等。
3、利用政党活动来表达利益要求。在具有正常资本主义民主制度的国家，政党之间的竞争选举会迫使各政党时刻关注不同阶层的利益要求，以争取选票，执掌政权。这时，政党能较好地发挥利益表达的功能，尤其是在竞选中获胜的政党。通常，利益集团也会将自己的利益需求积极地输送给政党组织。
我国实行的是共产党领导的多党合作制，中国共产党是执政党，各民主党派是参政党。中国共产党从其性质上就决定了它是全体工人阶级和劳动人民利益的忠实代表，执政党所倡导的群众路线的决策模式也使中国共产党成为利益表达的一个主渠道。群众路线的决策过程是执政党了解、体察和确认利益、并进而自觉表达群众利益的过程：执政党从群众中收集的各种意见和要求出发，进行综合、整理和加工，这就是一个利益表达的过程，而且是一个自觉表达的过程。
各民主党派的利益表达主要是在一定规范框架之下进行的，即执政党与民主党派的合作协商制度：执政党邀请各民主党派和无党派人士举行民主协商会、座谈会，各民主党派，无党派人士就国家的大政方针提出书面的政策性建议等，这有力地保障了民主党参政、议政，进行利益表达的合法权利。其中政协是民主党派、无党派人士进行利益表达的主要机构和场所。
4、通过立法和政策性咨询的方式进行的利益表达。一般而言，政府在进行立法或决策时不可能收集到所有利益相关者的信息，决策时就不可避免地会忽略某些人或某部分人的利益要求，造成政府工作中的疏漏，甚至侵害人们的权益。为使政府从不同的角度多方面地获得信息，了解不同的利益需求，减少政府工作的失误，政府制定政策或进行立法时，往往建立特定的机制为利害相关人提供利益表达的场所，为利益主体表达自己的利益要求提供法律根据和保障。决策听证制度的建立和推广是最明显的事例。
利益表达的第二种主要方式是强制性的利益表达。它是在利益主体或集团的利益通过制度性渠道进行表达行不通或不见效，或者是由于在某些特殊因素作用下产生的一种非常规性的、非制度性的利益表达方式。强制性利益表达方式一般有：游行示威、集会抗议、罢工，甚至骚动、暴乱等，强行向社会及权力机构表达自身愿望和要求。 三、利益综合的作用
利益综合作为对社会利益的整体调节和分配，主要有两方面的政治功能：一方面要协调与平衡社会各阶层和集团的不同利益要求，另一方面又要体现统治阶级的意志，实现统治阶
级的利益要求，体现为阶级统治和阶级控制的功能。
1、协调和平衡作用。从利益综合的参与各方来看，利益综合的规则从形式上对各方是客观公正和平等的，无论是占统治地位的阶级和集团，还是一般的参与利益综合过程之中的普通社会阶层和群体，遵从利益综合规则是他们追求自身利益的前提。正是在既定的规则和规范之下，各利益阶层和集团以各自的力量为基础相互竞争，最终形成了利益综合的结果。至于综合结果对谁有利，完全取决于力量的大小和对政治过程的控制程度。然而在利益综合过程中，各种利益要求并不必然是绝对对立和冲突的。由于统治阶级和集团的优势地位，被统治阶级和集团的利益要求经常要与统治阶级相妥协才有实现的可能。因此，在协调和平衡各种利益要求的同时，利益综合过程实际上也在同化和控制被统治阶级，维护统治秩序。 2、阶级统治和控制功能。虽然利益综合的规则在形式上对参与各方是公正平等的，但参与者在利用规则的机会方面并不平等。占统治地位的阶级和集团由于在政治和经济上的优势地位成为社会权力的主体，不仅在利益表达中，而且在利益综合中都占据着支配性的优势。这种优势可确保利益综合过程能产生出代表统治阶级意志和利益的政策，从而实现统治阶级的利益要求。
所谓政治决策是指国家政权机构为实现或服务一定的社会政治目标，指导国家政治生活、调节社会各种政治关系所采取的、旨在实现统治阶级意志的途径、步骤、方式和手段等一系列政治活动的总称。 五、政治决策的模式
1、理性决策模式。理性决策模式可分为完全理性决策模式和有限理性决策模式。完全理性决策模式是一种完全的选优方法，它强调决策者在决策时，根据对完备信息所作的分析进行理性的决策。而理性是指利用特定的价值标准预测和评价行为的后果，依此为基础选择最优的备选方案。完全理性决策的步骤包括：(1)问题的确定，(2)信息的收集与整理，(3)全面寻求各种可行的方案，(4)预测每一种可行方案可能导致的全部复杂后果，并根据价值标准（如成本收益分析准则）分析确定各方案的优劣秩序，(5)选择最优方案。完全理性决策模式的最终目的，是希望决策者能借此制定出最小代价和最大收益的合理政策。
2、渐进决策模式。渐进决策模式承认决策过程并不完全是理性过程，决策者不需要对现行政策进行全面的检查，在进行决策时可根据以往的经验实现渐进改良，对现有政策作局部的调整，适应形势变化的需要。
渐进决策模式包括以下几个要点：(1)决策者不必全面列出可行方案，只需考虑与现行政策相关的方案并加以调整和改进：(2)决策者只对有限的备选方案可能产生的后果进行预测和评价；(3)决策者要重点关注目标与方案之间的相互调整和适应，将问题简易化；(4)将注意力放在纠正、减少现有政策的缺陷上，不强调对目标和方案的重新选择。其宗旨可概括为，稳妥调适，渐进发展。
3、综合审视决策模式。综合审视决策方法要求决策时，对决策问题既要从宏观又要从微观上进行观察和分析，灵活运用理性和渐进方法。宏观上，运用渐进决策方法把握决策方案的基本要素，不拘泥于细节，避免理性方法求全的不现实性。微观上，倾向于利用理性方法对重点方案进行深入细致的分析，避免渐进方法的应付态度和模糊性。
综合审视决策方法只要求决策者调查分析经过选择的重点问题和方案，而不必全面调查分析所有问题和细节，缩小了分析的范围，节约了成本，同时又能保证决策方案的科学性和可靠性，具有较高的实用价值。我国的改革政策基本上就包含有综合审视决策模式的因素。 六、政治决策的原则
1、科学性原则。科学性原则包括科学的指导思想和科学的理论依据。科学的指导思想能提供科学的世界观和方法论，帮助认识客观规律，预测事物的发展方向和趋势。科学的理论能帮助我们揭示事物和现象的本质，了解政治决策的规律和方法，从而提高决策的科学化程
度，提高决策效率。
2、目标性原则。正确而明确的决策目标是政治决策最基本的前提条件，只有设定正确合理的目标，整个政治决策才能成功并取得较高的决策效果。错误的目标必然导致错误的决策。 3、最优化原则。即要求决策者从实现政治决策目标的多种方案中进行对比分析，从中选择最优化的方案。最优方案是能以最小成本实现决策目标的可行性方案，它要求应从具体情况出发，而不能不顾现实的制约。
4、利益性原则。政治决策关乎利益的分配和协调，因此，决策过程中必须要正确处理社会各利益群体的关系，处理好当前利益和长远利益的关系，等等。只有这样，才能调动各方的积极性，实现政治决策的最大效能。协调照顾各方的利益同时还体现了民主性的原则要求。 5、协调性原则。这一原则要求各类政策不能相互矛盾，在共同战略目标之下，各类政策要保持一致，形成一个政策系统，不能政出多门，互相抵触。 七、政策实施的方式
政策实施方式是指政策实施机关及实施者为完成政策执行任务而采取的各种手段和方 法。
1、行政方法，即利用行政机构的权威，按照行政层级和区划，采取行政命令、指示和规定等行政方式来执行政策的方法。
2、法律方法，即通过各种法律、法规及司法仲裁活动，尤其是通过行政立法和司法活动来推行政策的方法。
3、经济方法，即以客观经济规律和物质利益原则为基础，利用经济杠杆和手段来促进政策实施的方法。政策实施中运用的经济手段主要包括价格、利润、利息、税收、罚款、经济责任以及经济合同等，通过此手段产生某种利益刺激，给人们以内在的动力，间接地推动政策的执行。
4、教育说服方法，即利用非强制性的思想诱导手段，通过说服教育，诱使执行者自觉贯彻执行政策。采用的方法通常包括舆论宣传、思想教育、协商讨论、荣誉奖赏等等。教育说服方法强调依靠思想诱导和人们的自觉服从，不仅可以降低政策实施的成本，而且可激发高昂的士气，使政策执行获得牢固而持久的支持力量。 八、政策实施中的监督
政治决策的实施是一个动态的过程，为保证政策实施的质量和进度，确保政策实施过程的顺利进行，如期达到预期目标，就必须对政策实施过程实行监督。所谓政策实施中的监督就是，为提高政策执行的质量，促进政策目标的实现和改善政策效率，而对政策实施活动各环节进行的监察和督促活动。 九、政策实施中的反馈
顺畅的沟通与反馈渠道有利于及时掌握政策执行中的偏差现象，及时收集政策产生效果的信息资料，检查督导执行过程，决定现有政策是否继续执行，或是进行修正和追踪决策。如果等到政策出了差错或偏离了既定的目标，给社会造成了某种程序的损失和危害，再开始制定新的决策，则将无法弥补政镱失误带来的后果。因此，应重视建立和完善政策系统内的沟通和反馈机制，发挥其功能，以确保政策在实施过程中的动态平衡。
第十章政治参与
一、政治参与的涵义
政治参与从字面上理解就是参与政治的行为，是特定的政治主体从事政治的活动。但并非所有人所从事的政治活动都属于政治参与，也并非所有与政治相关的政治活动都可列为政治参与。
政治参与是普通公民通过各种方式参加政治生活，并直接或间接地影响政治体系的构成、运行方式和规则以及公共政策的政治行为。政治参与的涵义包括以下几方面的内容： 1、政治参与的主体是普通公民，是公民白下而上影响政治的活动。 2、政治参与的目标与对象主要集中于政府的公共决策，但还包括所有直接或间接与政府活动相关的公共政治生活。
3、政治参与的方式既有合法的，也包括部分非法的行为。普通公民参与政治、影响政府决策的方式多种多样，既有支持性的，也有压力式的，甚至还有非法暴力方式。
4、政治参与是参与主体外在的一种活动，并不包括他们的政治态度、知识和兴趣等观念形态的内容。 5、政治参与既包括参与主体基于利益意识而采取的自愿影响政府决策的活动，也包括受其他组织和个人动员而参加的影响政府决策的活动。 二、政治参与的限度
政治参与在本质上是国家对公民权利、义务和责任关系的规定，公民的政治参与是民主政治的重要内容。在民主政治的发展中，政治参与实际上是与公民获得以普选权和其他政治权利为核心的民主进程相并进的。然而对于民主和社会秩序来说，并不是越多和越广泛的参与就是越好的，就意味着更高程度的民主。无限度的政治参与对民主而言是有害的。因此，政治参与有其一定的限度，有限度的政治参与对民主才是有益的。
1．过度的参与对民主的损害。首先，从历史上看，政治参与与民主有着紧密的关系，但并非所有的政治参与都能增进民主政治。在专制政体的国家，人众的政治参与往往成为统治者加强其专制统治的工具和手段。在此，广泛的参与流于形式，参与不再是民主的内容，而成为了对民主的一种讽刺。其次，盲目性地扩大政治参与将造成可怕的政治后果。再次，过渡的参与容易导致“多数人的暴政”，成为多数人压制少数人、侵害少数人的工具。在这种情形之下，民主和参与成为人们打击报复异己者和少数个人的手段，个人的权利随时处于被剥夺的危险之中，民主走向了自己的反面。最后，以自治化（自主）的社会团体为参与主体的高度参与容易在社会中导致过多的争论、分裂和不稳定，这有可能使社会团体的政治兴趣和政治积极性骤然上升，其结果将是政治体系的动乱或危机的来临，或新的严重分裂的出现。 2．参与不足对民主的影响。现实政治生活中，总有一部分人没有参与到政治中来，从而影响到民主的充分实现。其原因，或是因为某种条例与法令的禁止，或是因为社会习俗和压力的阻挠而不能参与。不管未参与的后果如何，这些未能参与的原因已经表明社会在结构上就已排斥了一部分社会成员的民主政治权力，不可避免地成为民主的严重缺陷。因此，必须在社会和政治结构方面进行改革，鼓励参与，增进社会成员对政治体系和制度的认同，为民主建立牢固的基础。 3．恰当的参与有利于民主的实现。恰当的参与意味着社会一部分成员保持一定程度的政治冷漠，以利于平衡盲目参与所带来的激烈局面，使政治制度能稳定有序地顺利运作。因为那些对特定政治事件不了解、缺乏政治知识的社会成员退出参与，可降低他们对自身和社会最高利益错误判断的可能性，将这些问题交由那些理性的、具有政治知识的人去判断，既可阻止非理性和大众情绪广泛传染所造成的不可控制局面，又可提高参与的质量和民主决策的正确程度，有利于民主的进程。当然，这部分社会成员的退出是自愿的，而且这部分成员不能是社会中某个固定的大部分，否则，就是民主结构上缺陷。 三、政治参与的类型
政治参与的类型包括历时类型和共时类型两个方面，历时类型是指历史发展中性质不同的民主政治社会的参与类型，共时类型是同一历时类型在不同发展阶段上因政治参与的程度不同而进行的区分。
政治参与的共时类型。共时类型的划分以公民是否对于个人权益和社会权益具有行为