湖北省农村居民最低生活保障制度调查报告
目 录
一、项目背景和基本情况 ............................................ 3
（一）研究意义 ....................................................................................................................... 3 （二）项目背景 ....................................................................................................................... 4 （三）调查方法 ....................................................................................................................... 4
二、湖北省农村居民最低生活保障制度的建立和实施状况 ................. 6
（一）湖北省农村居民最低生活保障制度的建设历程 ....................................................... 6
1．特困户救助阶段（2003年7月——2004年9月） ............................................... 6 2．特困户救助与最低生活保障并存阶段（2004年9月——2007年6月） ........... 7 3．全面实施最低生活保障制度阶段（2007年7月开始） ........................................ 8 （二）湖北省农村居民最低生活保障制度的主要内容和实施情况 ................................... 8
1．保障原则 ..................................................................................................................... 9 2．保障范围 ................................................................................................................... 10 3．保障资金 ................................................................................................................... 12 4．保障程序 ................................................................................................................... 13 5．保障标准 ................................................................................................................... 14 6．补助金额 ................................................................................................................... 16 7．资金发放 ................................................................................................................... 21 （三）湖北省农村五保供养制度的建设和实施情况 ......................................................... 21 （四）湖北省农村居民最低生活保障制度的相关制度建设和实施情况 ......................... 24
1．医疗救助制度 ........................................................................................................... 24 2．临时生活救助制度 ................................................................................................... 26 3．住房救助制度 ........................................................................................................... 27
三、调查分析 ..................................................... 28
（一）取得的成绩 ................................................................................................................. 28
1．农村居民最低生活保障制度的框架基本建立 ....................................................... 28 2．国务院和湖北省的《通知》得以基本执行 ........................................................... 29 3. 社会效果良好 ............................................................................................................ 29
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（二）存在的问题 ................................................................................................................. 30
1．制度本身的瑕疵 ....................................................................................................... 30 2．制度执行的不足 ....................................................................................................... 32 3．制度宣传的欠缺 ....................................................................................................... 35
四、完善湖北省农村居民最低生活保障及其相关制度的建议 .............. 35
（一）完善社会救助法律体系 ............................................................................................. 35 （二）科学确定低保标准 ..................................................................................................... 36 （三）依法确认低保对象 ..................................................................................................... 37 （四）合理筹集保障经费 ..................................................................................................... 37 （五）逐步实现城乡居民最低生活保障的一体化 ............................................................. 38 （六）建立或完善与最低生活保障制度相关的其他制度 ................................................. 39
1．建立精神病人专项救助制度 ................................................................................... 39 2．完善医疗救助制度 ................................................................................................... 40 3．进一步完善临时救助制度 ....................................................................................... 40 （七）建立行政协作机制 ..................................................................................................... 41
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湖北省农村居民最低生活保障制度调查报告①
林莉红 汪燕
一、项目背景和基本情况
（一）研究意义
“适足生活水准权”是《经济、社会和文化权利国际公约》规定的一项重要的权利。这项权利的实现需要政府承担作为义务。我国于1997年10月签署了《经济、社会和文化权利国际公约》，并在2001年2月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议上通过该公约。在具体实施上，国务院通过制定城市和农村居民最低生活保障制度以及其他相关制度保障国民的“适足生活水准权”。
早在1995年，民政部就开始了建立农村居民最低生活保障制度的探索。1996年，民政部在召开的全国民政厅局长会议上就明确提出，要改革农村社会救济制度，积极探索建立农村低保制度，并将其列入当年的工作重点。同年，民政部印发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》（民政部［1996］28号文件）（简称《意见》）和《农村社会保障体系建设指导方案》，正式提出了“农村最低生活保障制度”的概念，指出：“建立农村最低生活保障制度是农村社会救济制度的重大改革，是确保农村贫困人口基本生活的重要措施，也是完善农村社会保障制度的一项重要内容。各地要积极试点，稳步推进。”自此，农村最低生活保障制度试点工作缓慢进行。
1999年国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，并于同年10月1日起施行。随着城市低保的推广和普及，农村贫困家庭的生活保障问题再次提上议事日程。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中明确要求：“有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度”。2002年党的“十六大”也提出：“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。2005年中央一号文件提出“有条件的地方，要积极探索建立农村最低生活保障制度”。在此背景下，很多地方在完善城市最低生活保障制度的基础上，开始在农村建立这一制度。民政部也逐渐将农村居民最低生活保障作为重要工作之一，积极推广农村最低生活保障制度。在2006年12月23日闭幕的中央农村工作会议上，国务院首次明确提出， “积极探索建立覆盖城乡居民的社会保障体系，在全国范围建立农村最低生活保障制度。” 2007年7月，国务院发布在全国建立农村最低生活保障制度的通知，我国农村地区全面开展最低生活保障制度建设。
我国目前还没有社会救助法，国务院也只是以通知的形式要求各省建立农村最低生活保障制度，因此，农村最低生活保障制度还未成为一项法律上的制
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本项调查得到加拿大国际发展署公民社会项目支助。在调查过程中，得到湖北省民政厅及相关市、县民政部门的支持，特此致谢。
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度。将这一制度上升为法律制度，使得公民的宪法权利成为法定权利，无疑具有非常重要的意义。
（二）项目背景
本项目源于我们对我国最低生活保障制度建立与实施情况的持续关注。2000-2001年，我们得到加拿大政府国际开发署公民社会项目的资助，针对城市居民最低生活保障制度实施情况，开展了“城市居民最低生活保障制度实施状况”的问卷调查，调查范围涉及全国37个大、中、小城市，收集了珍贵的第一手资料，形成调查报告《从宪定权利到现实权利——我国城市居民最低生活保障制度实施状况调查》①。2006年6月我们得到亚洲法律资源中心的支持，开展了对中国农村最低生活保障制度建立情况的调查研究工作，形成了调查报告《从宪定权利到法定权利——我国农村居民最低生活保障制度建立状况调查》②
。在国务院通知要求全面建立农村低保制度之后，其实施情况如何，自然也是我们关注的重点。
湖北省位于中国中部，经济发展处于全国中等水平，农村低保制度也是按照国务院通知精神建立与实施。我们选取湖北省为调查对象，旨在通过调查了解湖北农村居民最低生活保障制度的建立情况、实施状况，研究湖北农村居民与城市居民最低生活保障制度的异同，分析湖北农村居民最低生活保障制度与有关国际公约的差距，提出立法和政策建议，推动湖北省逐步在农村和城市建立统一、全面的最低生活保障制度，不断完善这一制度，使之与《经济、社会和文化权利国际公约》的要求相吻合，并通过对湖北省的调查和分析，为在全国建立统一的城乡低保制度提供理论准备。
我们还希望通过此项目的调查研究、走访座谈、起草法律、网络媒体宣传等活动，宣传最低生活保障制度，推广政府义务观念，提高公民个人、社区组织和民间组织在公共政策决策制定过程中的参与意识，并将农村生活困难居民，特别是妇女、儿童、老人、残疾人的生活状况反映给决策者和社会，引起社会关注，敦促政府及早出台相关规定。
（三）调查方法
鉴于本项调查研究的重点在于制度建立情况以及已经建立的制度的实施情况，我们没有采取封闭式问卷的调查方法，而是选择采取收集资料、分析文献、访问座谈等调查方式。
为了更加真实地反映湖北农村居民最低生活保障制度的建立情况和实施状况，我们开展了分段式调查。第一阶段，我们组织武汉大学法学院数名湖北籍法学硕士、博士研究生和老师在2008年寒假对其家乡农村开展低保制度预调查，初步了解湖北省农村低保现状，收集各位调查员发现的问题，确定正式调
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载《法学评论》2001年第1期。除该最终研究成果外，该次调查还形成两个附带研究成果：《从最低社会保障制度的实施透视我国公民的权利意识与法律意识》（载《河南省政法管理干部学院学报》2001年第4期）和《从最低生活保障制度实施情况看湖北城市居民权利意识现状》（载《湖北社会科学》2004年第1期）。 ②
载《河南政法管理干部学院学报》2007年第4期。
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查的访谈提纲；第二阶段，我们参考湖北省低保中心的建议，以地理位置和经济状况为依据，选择湖北省六个地市开展实地调研。
1．文献分析
我们通过网络、期刊、图书馆以及上门走访等途径，尽最大所能，收集了目前关于农村最低生活保障制度的法律文件、论文、调查报告和其他有关最低生活保障的相关著作。比如，虽然我们的实地调查范围仅局限于湖北省，但为了正确认识湖北省农村居民最低生活保障制度与全国其他省市相关制度的异同，我们尽可能收集了各个省及直辖市的农村居民最低生活保障制度文本。另外，湖北省各个县市几乎都出台了有关农村居民最低生活保障的实施办法或实施方案。但由于各个地方网上政务公开事项的有限性，而我们又不可能每个地方一一走访，因此，我们尽可能获取了大部分地方的实施办法或实施方案。
研读和分析湖北省及其所属区域的实施办法或实施方案，利于我们全面把握目前湖北农村最低生活保障制度的建立情况；研读和分析国务院及其他省市相关制度，利于我们了解上位法的规定，鉴别湖北省相关规定与其他省市相关规定的优劣，寻找湖北农村居民最低生活保障制度的不足；研读国际公约、其他国家相关规定以及有关学术著作，分析最低生活保障制度的应然状态和权利实现的实然状态，利于我们构建更加科学的最低生活保障制度。
2．走访座谈
我们走访了湖北省辖区内四级民政管理部门。在省一级，我们走访了湖北省民政厅低保中心；在地、市一级，我们走访了武汉市民政局、恩施州民政局；在县、区一级，我们走访了黄冈市黄州区民政局、武汉市武昌区民政局、恩施市民政局、来凤县民政局、洪湖市民政局、阳新县民政局、宜城市民政局、保康县民政局、通山县民政局、汉南区民政局等单位。在走访过程中，我们与民政部门主管政策法规、最低生活保障和救灾救济等相关事务的工作人员进行了广泛的座谈，听取了民政部门工作人员对农村最低生活保障制度以及特困户救助制度的看法和意见，收集了大量第一手资料。走访座谈的工作既让我们了解高层管理者对农村最低生活保障制度建立的看法，也倾听了基层工作人员的感受，对于我们全面地分析这一制度，以及提出相关建议具有重要价值。
3．入户调查
入户调查是本项目的重要调查方式。在调查对象的选择上，重点选择以下人群：低保户、五保户和边缘户①。其中特别关注残疾人的最低生活保障状况。
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边缘户是指没有资格获得最低生活保障救助，生活在当地最低生活保障线边缘的生活困难家庭，以及生活在当地最低生活保障线下有资格获得最低生活保障救助，由于行政给付能力的限制而没有获得救助的困难家庭。
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