关系纳入法律调整的范围，通过赋予民权以解决民生问题，把“政府恩惠”转变为“政府义务”。同时对行政救助主体和被救助对象违反法律义务的法律责任作出规定，如果对社会救助过程中不遵守规定的被救助对象和有关行政救助主体采取制裁。
（二）科学确定低保标准
当前湖北省的农村低保标准是由地方政府来直接确定的，只是必须遵循不
低于国家公布的绝对贫困线的原则。赋予地方政府根据本辖区的经济状况以及农村群众的实际生活水平自主确定保障标准的自由裁量权。这种做法考虑了区域差异，力求实现农村居民低保制度与公共行政实际以及公共财政支付能力与最低生活救助水平的契合。毕竟农村居民最低生活保障线直接决定保障规模的大小和补助水平的高低。保障标准过高，不仅会超出财政的承受能力，而且可能破坏广大贫困对象的劳动积极性，导致出现“养懒汉”的后果；保障标准过低，不能起到保障贫困农户基本生活的目的。所以，在最低生活保障标准的确定上给予地方自由裁量的空间。但最低生活保障标准毕竟攸关最低生活保障权的保障范围，攸关各级政府的行政给付义务，赋予地方自由裁量权并不是意味着地方可以随意确定。权力必须合法行使，且须依良法行使。因此，有必要对低保标准的确认主体、程序和方法作出科学的规定。 1. 低保标准的确认主体。
湖北省政府《通知》规定：农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并报上一级地方人民政府备案后公布执行。我们认为，由县级以上地方政府确定农村居民最低生活保障标准不利于农村居民最低生活保障权的实现，应当由同级人大或同级人大常务委员会确定农村居民的最低生活保障线。 2. 低保标准的确认程序
农村居民最低生活标准不仅与农村居民有密切关系，也与其他纳税人的利益相关。按照正当法律程序原理，农村居民最低生活保障线必须依据尽可能公正的程序确定。因此，我们认为包括农村居民在内的利益相关人应当参与最低生活保障线的确认程序，保证程序公正。 3. 低保标准的确认方法
最低生活保障的内容到底包括哪些项目是决定补助资金水平的重要因素。湖北省农村现行的最低生活保障项目包括根据当地经济发展水平和维持农村特困群众基本生活所需的衣、食、居住和就医费用，适当考虑用水、用电、燃料等费用。这种确定最低生活保障线的方法实际上规定农村最低生活费的基准由生活扶助、住房扶助和医疗扶助构成。然而最低生活保障的保障目的是保障基本生活，对贫困户的保障范围应限于其最低生活需求。最低生活需求的内容应当是维持人的身体正常运行而需要的最低限度的必要的生活开支项目：包括衣、食、住以及用电、燃料等基本生活消费，而医疗费用并不包括在此范围内，它属于最低生活保障制度的配套医疗救助制度需要解决的问题。我们认为，基本生活消费支出最为接近最低生活标准的含义。因此，我们认为湖北省应在认真
36
调查研究的基础上，根据本省的具体情况测算出最低生活保障对象的人均基本生活费支出和年人均消费水平。为使农村享受“低保”的人群分享经济发展带来的成果，最低生活保障线标准应随经济的发展而逐渐调整。
科学规定最低生活保障标准一方面要求依法确定最低生活保障线，另一方面要求确定了的最低生活保障线必须在行政给付工作中切实被遵守。所以，有必要增强农村居民最低生活保障线对行政给付行为的拘束性。否则，最低生活保障线的设定就毫无意义。如何规定最低生活保障线的拘束性，这是最低生活保障制度的难点也是重点。我们建议通过追究行政责任的方式督促行政机关积极履行国家义务。
（三）依法确认低保对象
在一般情况下，人们会认为既然确定了低保标准，就不需要再依法确定低保对象，最低生活保障标准以下的人群都是低保户。但问题的关键是哪些人群是生活在最低生活保障线下的，需要通过合法的程序，合理地计算或评估家庭收入的基础上才能够作出确认。而确认的重要依据是家庭的实际收入状况。由于农村居民收入的时令性、来源的多样性或者复杂性，计算难度大。行政实践中采取以评为主、以算为辅的计算办法。这种办法虽然不能绝对准确，但大致能够反映家庭收入状况，具有可操作性。我们建议通过完善与“评”和“算”相关的制度使这种确认低保户的方法更加公平。比如初次评议以组为单位，因为同组村民居住地域相对集中、互相之间可能更加了解，更加具有评议的基础。且评议的内容不仅包括本组生活在最低生活保障标准以下的名单，也包括评议对象的家庭收入和贫困的程度。在算方面，以本地域（以县、市为准）统计部门的平均数据为准。比如外出打工收入不能提供工资单等收入的直接证明的话，以打工地该行业的统计部门统计的一般收入为准等。
另外，一般来说，家庭的贫困程度是确定低保对象的唯一标准。但为了避免养懒汉，避免助长不良的社会现象，在确定低保对象时，应当考虑以下因素：1、不能自给基本生活的农户都能够获得物质帮助； 2、处理好国家救助与社会善良风俗的关系。
（四）合理筹集保障经费
当前对农村居民最低生活保障范围影响最大的是经费问题。在农村居民最低生活保障制度试点之初，经费筹集通常有两种办法：一是地方各级财政与村集体经济按一定比例分担；二是由政府财政全部负担。目前，国务院的《通知》明确规定农村低保资金主要由地方政府负责。由国家财政负担低保资金的筹资办法，既符合国家的社会保障义务理论，也符合公共物品的供给理论。根据受益范围原则和成本与受益对称原则，公共产品应由能够使这一产品在成本与效益内部化的最小地理范围的辖区来提供，亦即根据公共产品的受益范围确定分担公共产品成本的辖区范围，使成本分担的地理边界与受益范围一致，据此实现成本与受益在地理范围上的完全内部化，而不至于外溢到其他辖区。让地方
37
政府将一个帕累托有效①的产出量提供给它们各自的居民则总是要比中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量要有效得多。如果不产生公共服务成本与受益在辖区间的不匹配，公共服务的供应责任就尽可能地由地区政府来提供。根据这一理论，最低生活保障应当由地方政府来提供，但由地方来提供最低生活保障并不意味着由地方政府承担全部财政支出责任。中央与地方的财政支出责任的分担原则是由该国的财政体制来决定的。在分税制下，规定农村最低生活保障资金的筹集以地方为主，由地方财政承担主要责任，中央财政对部分贫困地区承担补充责任的低保资金筹集办法，容易助长最低生活保障的地域差异，引发公共服务的不均衡发展。
湖北省在分配各级政府对农村低保的财政支出责任时采取的是一刀切的做法，即省级财政按每人每年200元拨付专项资金，其余由地方政府配套。这种财政支出责任的划分，与我国现行的财政体制和各个地方的财政收入平衡的现状不相符。从湖北省的情况看，省内各个地市的财政自给能力存在巨大的差异，地方提供配套资金的能力存在巨大差异。有的地方能够配套，其低保补助水平就高一些；有的地方不能够配套，其低保补助水平就低一些。因此，我们建议中央设立社会保障专项转移支付资金，加大中央对中西部省份以及民族地区的财政转移支付力度，另一方面，在省内要加大对经济水平相对落后地区以及少数民族地区转移支付的力度，以实现应保尽保。
（五）逐步实现城乡居民最低生活保障的一体化
城乡居民最低生活保障一体化的内涵是，在同一部法律、法规或规章中对城乡居民的最低生活保障作出统筹规定，国家对城乡居民的最低生活承担同样的国家义务，即向不能满足自身或家庭基本生活需求的城乡居民提供最低生活保障。一体化的城乡居民最低生活保障制度，旨在平等保护城乡居民的最低生活保障权。
但城乡居民最低生活保障一体化并不意味着城乡最低生活保障制度的完全同一化。毕竟城乡居民的生活本身存在巨大的差异：生产资料占有情况、收入来源和同一居住地内的城乡居民之间熟识程度等都不同。这些差异是导致两种制度在具体细节方面存在不同的重要原因。而且随着经济的发展，我国包括湖北省的城市化进程加快。在城市化进程中，城市郊区或者城中村的土地被大量的征收。失地农民的人数日益增加。传统意义上的农民失去了赖以生存的土地，没有了生产资料，与传统的农民有了本质的区别。因此，传统的农村居民内部悄然分化为拥有生产资料的农民和没有生产资料的农民两个阶层。另外，随着市场经济的进一步发展，劳动力的自由流动成为经济发展不可阻挡的社会事实。在这种社会事实面前，户籍制度改革迫在眉睫。湖北省已经从2004年正式启动户籍管理制度改革，取消农业户口和非农业户口性质，全省居民统一登记为“湖北居民户口”，城乡二元化的根基已被消灭。
城乡居民最低生活保障一体化是最低生活保障制度的发展趋势，这是由我
①
在给定现有资源条件下，不存在任何其他配置结果使某些人情况更好，而又不使任何其他人处境更坏。
38
国社会发展的方向决定的。但城乡居民最低生活保障制度一体化必须考虑相关因素，依据是否拥有生产资料并结合经常居住地两项标准确定最低生活保障的类别。城乡居民的最低生活保障原则、保障范围、确定最低生活保障线的方法、保障对象等方面是一致的。只是在补助资金、家庭收入的计算方式、审议程序等方面存在差异。当然必须说明的是，我们有关城乡最低生活保障一体化的设计是以当前的土地制度为基础的。土地制度改革的走向将会极大影响城乡居民最低生活保障一体化的具体制度安排。
（六）建立或完善与最低生活保障制度相关的其他制度
1．建立精神病人专项救助制度
精神病人是特殊的利益群体，也是少数人群体中重要的组成部分。少数人是指在与相关对象的比较中数量上居于少数，在种族、宗教、语言、肤色、体质、精神状态或文化方面具有不同于其他人的特征，由于受到偏见、歧视或权力被剥夺，在政治、经济或文化生活中长期居于从属地位的群体，包括少数民族、异教徒、儿童、老人、残疾者、智力迟钝者、精神病患者、罪犯、难民、外国人、无国籍人等等。因此，他们是弱势群体。①精神病人的生活保障问题需要最低生活保障配套制度的设计者特别关注。根据《民法通则》第十七条规定，无民事行为能力人、限制民事行为能力的精神病人，由下列人员担任监护人：配偶、父母、成年子女、其他近亲属以及经精神病人的所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会同意的愿意承担监护责任的关系密切的其他亲属、朋友。没有以上监护人的，由精神病人的所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。法律虽然规定，一般情况下无民事行为能力人、限制民事行为能力的精神病人的首要监护人是其所在家庭的其他成员。但鉴于精神病是五类残疾人当中最为弱势、最困难的群体，由于社会对精神病人仍存在歧视与偏见，精神病人家庭往往要承受经济、精神双重压力。同时精神病又是一种病因不明的慢性疾病，大部分需要长期服药巩固治疗，即使病人完全康复后也难以被社会接纳和找到工作，这些往往造成大部分精神病人家庭“因病致贫、因病返贫”。另外，部分无法治愈且有暴力倾向的、家庭又极度贫困的重度精神病患者对社会和家庭的危害性极大。为真正保障这部分人的基本生活，应当针对精神病人实施专门的救助办法。
2002年国务院办公厅转发了《关于进一步加强精神卫生工作的指导意见》，要求努力开展精神病患者的救治和救助工作。当前全国大约出现三种救助模式。第一种是药物救助模式。湖南长沙出台了《长沙市社会精神病人药物救助实施办法》，正式启动对精神病人的药物专项救助。第二种是精神病患者基本医疗救治救助模式。资助精神病人参加基本医疗保险。设立医疗特别救助基金救助精神病人住院个人自负费用部分；对有严重暴力倾向，曾杀人、伤人、放火、毁
①
李常青、冯小琴：《少数人权利及其保护的平等性》，载《现代法学》2001年第5期。
39
物的精神病患者强制监护治疗，费用由单位或属地救治、救助准备金解决。第三种是福利院定点救助模式。针对部分无法治愈且有暴力倾向的、家庭又极度贫困的重度精神病患者，由民政部门和某福利院签订供养协议，指定其作为重度精神病患者定点救助机构，由其负责保障救助对象的长期基本生活及治疗工作。所需资金由县城乡医疗救助资金、县慈善总会等社会公益机构以及救助对象所在乡镇、村居、监护人、亲属等共同筹集。
我们建议湖北省应当尽快出台有关精神病人的专项救助制度。一方面，可以把农村精神障碍患者的医疗费用列入新型农村合作医疗的报销范围，并适当提高其报销比例。另一方面，由于湖北农村的“福星工程”建设已经奠定了农村福利院良好的基础设施基础，也可以采用福利院定点救助模式，保障精神病患者的合法权益。
2．完善医疗救助制度
完善医疗救助制度，重要的是完善医疗救助模式。
在救助时间上，加大事前、事中救助力度，使医疗救助更加便民、利民。当前，无论是新型农村合作医疗还是大病医疗救助，一般采取的是由患者先垫付资金，事后向相关机构报销的报销制。这种模式对于有一定经济能力的患者不存在问题，但对于城乡低保户、五保户来说，实际上是把他们拒绝在医院之外，因为他们没有能力支付住院治疗的基本入院费。因此，我们建议民政部门给予在定点医疗机构就诊的大病患者垫资治疗救助，加强事前救济。事前和事中救济可以阻止患者病情恶化，最终减少医疗费用。
在救助资金结算环节上，可以适当简化低保户、五保户的结算程序，进一步加强民政部门、新型农村合作医疗办公室和定点医院的合作和衔接力度。对于已获资助参加新型农村合作医疗的低保户、五保户，在定点医院发生的就诊费用在封顶线以内的，由民政部门与医疗机构直接结算救助范围内的医疗费用，救助对象只需支付个人负担的部分费用。
在救助方式上，采取定额救助和报销救助相结合的方式。由于报销救助只针对住院治疗的患者，大多数低保户和五保户没有经济能力选择住院治疗，一般选择门诊治疗。建议对没有经济能力选择住院治疗的农村五保户和城乡低保户给予定额临时救助，适当提高集中供养五保对象的定额门诊救助标准；对不属于现行医疗救助政策范围但又急需抢救，或治疗费用巨大、影响家庭基本生活、有特殊困难的边缘人员给予定额紧急救助；对常年需要药物治疗或维持的慢性疾病患者给予定额临时救助。对农村救助对象患慢性重大疾病且常年需要药物治疗或维持的，未发生住院费用或个人自负住院费用不及起付线的，可在当地最高救助金额（封顶线）的30%限额内，一次性给予定额临时救助。①
3．进一步完善临时救助制度
①湖北省卫生厅：《进一步做好医疗救助工作，努力缓解农村困难群众就医难》，参见湖北省卫生厅网站，http://www.hbws.gov.cn/msg_detail.jsp?msg_info_id=20070929172446000001，2008年8月15日访问。
40
最低生活保障标准、对象以及范围是由多种因素确定的。受公共财政支付能力的限制，很多困难家庭不够低保条件，成为最低生活保障制度不能保障的边缘群体。当然，当前所说的边缘群体实际上包括两类人群：没有资格获得最低生活保障救助，生活在当地最低生活保障线边缘的生活困难家庭；生活在当地最低生活保障线下有资格获得最低生活保障救助，由于行政给付能力的限制而没有获得救助的困难家庭。其中的第二类人群实际上属于低保户，应当纳入最低生活保障范围。而其中的第一类人群才是真正的边缘户，或称“夹心阶层”，对这类贫困人群需要给予必要关怀。我们建议通过完善现行的临时生活救助制度，积极保护边缘群体的相关利益。对边缘户实行发展式临时救助，帮助边缘户提高生产能力，防止边缘户更加贫困。
（七）建立行政协作机制
当前，政府有多个职能部门面向农村，为农民提供多方位的行政服务。我们建议农业部门、扶贫开发部门、医疗卫生部门等建立有效的行政协作机制，为农民开展“一站式”服务。比如：农业部门或扶贫开发部门为有生产能力但劳动技能低下的低保户提供技术资助；医疗卫生部门为因病致贫的农户提供及时医疗救助；残联为残疾人士提供助残服务等等。针对致贫原因开展有效的行政协作以尽最大可能根除致贫疾患，提高农民的生产生活能力，最大限度地保障公民的最低生活保障权。有效的行政协作机制需要行政机关分工明确，在明确分工的基础上行政协作。一方面要求信息共享。民政部门须即时向这些部门提供低保户名单和家庭相关信息，让他们掌握低保户情况，便于提供服务；另一方面可以开展联合服务，利于民生，也可降低行政成本。
结语
适足生活水准权是一项最基本也最典型的经济、社会、文化权利。这项权利的实现有一个由应然到实然，从宪定到现实，自国际公约层面向国内法层面转化的过程。时至今日，中国城乡已经普遍开展最低生活保障救助，国家承担起了给付义务，大部分贫困居民获得了基本的生存照顾。但仍然面临诸多问题，对此，政府、社会和民间都任重道远。
41