行政相对人的不作为和滥用权力（权利）的行为。行政主体的不作为和滥用权力的行为，将会侵犯行政相对人的最低生活保障权；行政相对人的不作为和滥用权利的行为，将会影响行政效率，增加行政成本。
第三，城乡居民最低生活保障制度二元结构的缺陷
当前，中国普遍实行有区别的城乡居民最低生活保障制度。不同地区的最低生活保障标准、保障程序、保障原则等都存在较大的差异。最低生活保障制度城乡二元化是中国城乡居民户籍制度、生产资料占有制度、各项福利制度二元化的必然结果。但这种二元化的保障模式存在诸多缺陷，滋生了城乡居民最低生活保障结果的不平等。
这种有差别的最低生活保障待遇虽然有其合理性，即针对不同状况也就是起点不同的人群给予差别待遇以实现真正的平等，但这种为了平等简单地依据户口一刀切的做法，却事实上造成了包括失地农民、城乡结合部农民的不平等待遇，因而又违背了宪政意义上的平等保护原则。而且，城乡居民最低生活保障二元化规定也在某种程度上与权利的平等本质属性不符。公民所享有的权利应当是平等的，无差别的。城乡居民最低生活保障权利的二元规定，透视出城乡居民权利的异质状态。这种二元化的最低生活保障制度也在某种程度上增加了行政成本，不利于节约有限的行政资源。
典型事例：湖北省汉南区月亮湾社区是一个城中村，居委会所辖既有城市居民，也有农村居民。2008年该居委会城市居民低保没有指标限制，提交申请的153户全部获得低保，且实行随时申报随时审批制；而农村居民低保有指标限制，大概80户申请而实际获批的只有60户，没有批准的20户大都符合低保条件。且该社区的农户多为没有任何田地可以耕种的企业下岗工人，其生活状况与城市居民无任何差异。但他们的保障权利却大不相同。 （2）农村居民最低生活保障相关制度的瑕疵
提供最低生活保障只是解决了居民最基本的吃饭需求，或者更为准确的说是解决了居民的裹腹需求，并不能从根本上缓解或者解决居民的贫困状态。居民要摆脱贫困状态，必须对症下药，从致贫原因入手，通过其他救助铲除或者缓解导致致贫问题的原因从而最终解决基本生活问题。
农村居民的致贫原因具有多样性。我们以湖北省保康县黄堡镇黄堡村为例分析农村低保户致贫的主要原因。2007年全村农业人口共有51户90人享受农村低保。其中28户因肢体残疾，3户因精神残疾，16户因年老孤寡无劳动力，4户因病致贫。该村的情况具有典型性。表明农村居民的致贫原因主要包括残障、疾病、丧失劳动力等因素。因此，在实施最低生活保障制度的同时，必须实行较为完整的医疗等相关救助制度。相关制度的不合理规定或者缺位，导致了对某些人来说，最低生活保障制度并不能保障其维持最低生活水准。如医疗救助制度的不合理规定造成农户实际上不能及时得到或者根本得不到医疗救助，从而进一步加重农户医疗负担和贫困程度，分散有限的低保金的支出比例，导致低保户的低保金不仅用于基本的生活开支，还要支付维持生命的医疗开支，
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因此，低保金不能保障最基本的生活水准。
农村致贫的另一重要原因就是残障。残障人员是特殊的利益群体。虽然我国出台了《残疾人保护法》，对这一特殊群体实施了特殊保护。但如何特殊救助这一利益群体却没有专项的规定。由于在残疾人群体中本身存在不同残疾程度的利益群体，因此，有必要对残疾人实施分类救助，尤其需要分类救助残疾程度最重的精神病人。由于缺乏对精神病人的专项救助，严重危及这部分人群的适足生活水准权的实现。
另外，“夹心阶层”的权利普遍被漠视。由于最低生活保障线本身的刚性约束，总是会产生一批刚刚达到最低生活保障标准，可能刚好能够供给自身基本生活的边缘人群。这部分人群不应当享有最低生活保障权是不容质疑的。但由于最低生活保障制度下多项优惠待遇都与低保户“资格”相挂钩，家庭收入未达到最低生活保障标准的低保户家庭，国家除了提供保障金外，还在医疗保险、教育、住房、法律援助等方面提供保障待遇。而一旦家庭收入达到最低生活保障标准，则一切待遇均无。但是，实际上，由于最低生活保障标准过低，对于刚刚达到或基本达到保障标准的公民而言，如果没有相应的其他待遇，其生存状况仍然非常困难。这就是所谓“夹心阶层”。这部分人群的临时生活困难，得不到及时的外力协助或者自身不能通过自救及时走出困境的话，很有可能演变为新的生活在最低生活保障线下的低保户。为了防止这部分人群更加贫困，有必要采取临时救助以及专项性扶贫措施对这类人群的权利予以特别保护。湖北省一些地方出台了临时救助制度，如鄂州市给予这类人群临时救助，但这还是不够的。而湖北省的其他地区大都没有给予制度安排。
2．制度执行的不足
国务院关于建立农村最低生活保障制度的通知和湖北省关于建立农村居民最低生活保障制度的通知属于创制性行政规范。这种制定创制性行政规范的行为符合抽象行政行为的构成要件，那么，既然是抽象行政行为，就应当具有行政行为的效力。行政规范一经制定和公布，就具有相应的行政行为的拘束力。国务院关于建立农村最低生活保障制度的通知和湖北省关于建立农村居民最低生活保障制度的通知一经发布，其发布的行政机关及所属的下级行政机关在实施有关农村居民的行政行为时就必须遵循该行政规范的规定，在做出有关行政决定时就必须适用相应的行政规范。如果行政主体在实施有关行政行为，做出有关行政决定时违反相应行政规范的规定，或者不适用相应行政规范，或者适用错误，都可能导致相关行为的违法或者不当。 （1）保障范围
最低生活保障的保障理念是应保尽保。“应保尽保”本身可以有两种含义，一是从社会发展和贫困人群的实际需要角度而言的“应保”，二是法律已经明确规定的“应保”。前者要根据社会经济发展和国家财力以及救助对象的实际需要，
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逐步扩大保障范围，提高保障水平。①后者根据依法行政的要求，应当执行现有规范性法律文件已经明确规定的保障范围。我们主张至少应实现现行制度范围内的应保尽保。
由于受公共财政供给资金等因素的制约，当前，湖北省农村居民最低生活保障实行的是“以钱定人”而不是“以人定钱”的保障模式。农村居民最低生活保障范围是根据公共财政的支付能力也就是指标来确定的。所以，各地村民小组也只好通过倒推法确定具体的低保对象。倒推法的好处在于保证了确认的低保对象肯定是本区域最穷的农户，但在指标有限的情况下，并不能保证所有最低生活保障线下的农户都获得应当享受的低保。这种因倒推法而产生的应保而不能保的边缘户与低保户的生活贫困状况极为相似，只是因为地方财政供给能力的原因游离在最低生活保障制度的保障范围之外。当前，在湖北省仍有一部分贫困农户，属于湖北省的《通知》确定的保障范围，可以应当获得低保待遇而实际并没有享受到低保待遇。据统计，截至2007年底，湖北省的农村贫困人口总量573万，其中绝对贫困人口222万，低收入人口351万。②而2007年底，湖北省农村低保扩面后才达到140万人，还有绝对贫困人口70多万人没有得到保障。以湖北省通山县为例，据该县扶贫办和统计局的可靠数据反映，2007年，该县农村处于绝对贫困线以下的人口有21941人，而实际参保人数是12510人，还有9431人未能享受农村低保。而如果按照贫困人口3.5万人计算，差额更大。以湖北省黄岗市开发区新桥村为例，据村干部反映，新桥村共有人口3700多人，其中农业人口2000多人。现有32户农户、100人左右享受农村低保，还有150户贫困农户需要低保且大部分符合低保条件，因为指标原因没有纳入低保范围。这表明现实的保障范围不仅与农村的实际需求存在较大差距，而且与现行制度规定的保障范围之间也存在不小的距离。
另外，农村五保的实际供养范围与制度要求的供养范围之间也存在差距。湖北省级转移支付核定的五保户数量与部分地方实际“五保户”人数也有偏差。据2006年农村五保对象排查数据显示，湖北省共有农村五保对象26万人，占全省农业总人口的0.6%，其中纳入供养的21万人，占应保对象的81%，仍有19%的应保对象未能享受五保待遇。从排查的情况来看，全省所有县市都不同程度地存在应保未保现象，少则几十人，多则上千人。英山、蕲春、麻城、竹山、房县等地都在2000人以上。 ③ （2）保障标准
行政规范作为法的重要渊源，除了规则，也有原则。国务院关于建立最低生活保障制度的通知要求农村居民最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等
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林莉红、孔繁华：《从宪定权利到法定权利——我国农村居民最低生活保障制度建立情况调查》，载《河南省政法管理干部学院学报》，2007年第4期。
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《国家发布2008年全国贫困线标准》，引自湖北省十堰扶贫开发网：
http://www.syfpb.gov.cn/ReadNews.asp?，2008年9月10日访问。
③ 梅志罡：《湖北省低保工作的现实状况和发展建议》，参见中国民政部网站http://www.mca.gov.cn，2008年7月19日访问。
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费用确定，并报上一级地方人民政府备案后公布执行。这无疑规定了农村低保标准的确定原则即以当地农村居民全年的基本生活需求为原则。但湖北省各个地市确定的低保标准并没有完全遵循这一原则，很多地方确定的低保标准低于当地农村居民全年的基本生活需求。目前全国农村年人均低保标准为857元，其中，标准最低的省份是600元（甘肃），最高的省份是2560元（上海）。①2007年湖北省农村年人均低保标准为750元，②明显低于全国平均标准。
（3）保障对象
湖北省以劳动能力为标准划分农村居民最低生活保障对象的等级。这种划分低保对象的做法，是以物质帮助权的权利资格为基准的。最低生活保障权的权利主体是不能满足自身基本生活需求的公民，从逻辑上说，当然包括有劳动能力而不能自给的公民。而按湖北省的标准，有劳动能力而不能自给的公民并未包括在内。这种确定农村低保对象的标准，实际上剥夺了那些有劳动能力而不能自给的农村居民享受低保的权利。当前湖北省很多地方限制部分人群的最低生活保障权的做法，值得商榷。
第一，流动人员的低保问题。当前，农村居民流动频繁。在国家统一实行属地管理的原则下，如果农村居民的户籍所在地政府不保障其最低生活保障权，而流动地政府又没有法定义务或者没有相关政策来保障其享有最低生活水平，那么，实际上导致这一部分人的权利被制度架空。
第二，违反计划生育人员的低保问题。计划生育是我国的一项基本国策。违反计划生育的家庭或者是超生人员，能否享受最低生活保障，是一个颇受争议的问题。按照目前的政策，对计划外生育子女，经有关部门征收社会抚养费后准予落户。一般来说，如果超生人员获得了户口，成为了拥有农村户口的农村居民，就应当认为他（她）已经取得了资格。就超生家庭而言，其超生行为已经受到《计划生育法》及相关法律的制裁，已经受到了相应的处罚。在最低生活保障权方面再对其作出限制，实际上是变相剥夺了他们的最低生活保障权。 （4）补助水平
2007年1至11月，全国共支出农村低保资金75.6亿元，对低保对象的月人均补助水平为30.8元③。2007年，湖北省落实农村低保资金4.03亿元（中央补助资金1.27亿元、省级安排补助经费2.2亿元、县市配套资金5600万元），农村低保对象人月均补助30元。④湖北省农村居民月人均补助基本与全国平均水平持平。虽然湖北农村低保月补助整体水平不低，但地区差异大，区域发展不均衡。以2008年5月农村月人均低保补助为例。同是武汉市，江岸区月人均达到75元，而洪山区只有39元。在省级人均转移支付相同的情况下，人均地方配套资金的悬殊是造成地区间月人均补助差距的主要原因。另外，新五保户
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《政策解读：低保拥抱亿万农民》，引自养殖商务网，
http://www.yangzhi.com/njxx/200709/2007_09_12_7313.html，2008年8月15日访问。 ②
《省民政厅2007年农民工工作总结及2008年工作思路》（鄂民政函[2007]322号），参见湖北省民政厅网站，http://www.hbmzt.gov.cn/wjylk/emzh/200712/t20071218_24441.shtml，2008年8月20日访问。 ③ 《低保司米勇生司长在督查动员会上的讲话》，参见中华人民共和国民政部网站，http://dbs.mca.gov.cn/article/ldjh/200801/20080100009483.shtml，2008年8月20日访问。 ④ 《省民政厅2007年农民工工作总结及2008年工作思路》（鄂民政函[2007]322号），参见湖北省民政厅网站，http://www.hbmzt.gov.cn/wjylk/emzh/200712/t20071218_24441.shtml，2008年8月20日访问。
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供养条例实施以来，全国农村五保平均的分散供养标准由每人每年1332元提高到1691元，集中供养标准由1844元提高到2229元。① 而湖北省集中供养标准为1500元，分散标准为1000元，与全国的差距非常大。
经济发展水平和政府财力是决定政府救助水平的重要因素，但不是决定各地政府救助水平的唯一因素。公共财政资源永远是有限的，怎样安排有限的公共财政资源的支出结构则是决定行政救助水平的关键。
3．制度宣传的欠缺
湖北省各个地方广泛开展了农村居民最低生活保障制度宣传，最低生活保障制度可以说已经家喻户晓。但在宣传的内容上，仍存在很大的局限性。目前宣传的重点是可以申请低保的对象、低保救助的标准以及申请低保救助的程序等等，没有对广大农民开展低保权利教育。
权利意识是指人们对于权利义务的认知、理解及态度,是人们对实现其权利的方式的选择,以及当其权利受到损害时，以何种手段予以补救的一种心理反应。农村居民的权利意识普遍不高，一方面源于农村居民的文化知识普遍低下，另一方面源于长期以来的义务本位教育和行政机关及其工作人员本身的不当认知。有部分行政机关工作人员的行政观念仍然陈旧。义务观念淡薄，施恩意识浓厚。所以，在具体的制度宣传中，基本没有开展权利教育。
有效实施最低生活保障制度需要权利主体主张权利以督促义务主体履行义务。也就是说，只有在权利义务主体相互展开合作型博弈或非合作博弈的情况下，制度执行的效果才可能最大化。所以，农村居民最低生活保障应让广大农民明白领取“低保”是他们的权利，从而增强他们对“低保”的维权意识。
四、完善湖北省农村居民最低生活保障及其相关制度的建议 （一）完善社会救助法律体系
根据授益行政行为应当由法律明确规定，给付行政应当遵循法律保留原则的立法原理，社会救助法律体系应当由宪法、法律、法规和地方性规章等构成，其中规定最低生活保障救助的社会救助法应当成为社会救助法律体系的重要组成部分。
所以，我们建议完善社会救助法律体系：一是宪法明确规定公民享有社会保障权，其中公民的社会保障权包括最低生活保障权；二是制定《社会救助法》，统一规定有关社会救助事项。最低生活保障救助必须遵循社会救助法；三是各个省、自治区和直辖市结合自身情况制定实施办法。这样可以以法律的形式明确规定国家与公民之间在最低生活保障方面的权利义务关系，把最低生活保障
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《低保司米勇生司长在督查动员会上的讲话》，参见中华人民共和国民政部网站，http://dbs.mca.gov.cn/article/ldjh/200801/20080100009483.shtml，2008年8月20日访问。
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