在实际操作中，大病医疗救助实行政府救助、社会捐赠、定点医疗机构提供优惠减免项目与个人负担相结合的办法，坚持医疗救助水平与救助资金统筹能力相适应的原则。①截至2006年底，全省累计筹集农村医疗救助资金1.8亿元，其中争取中央补助资金4600万元，省级福利彩票公益金安排1亿元。累计资助农村五保户、特困户、特困优抚对象180万人次参加新型农村合作医疗，对集中供养五保对象实施定量门诊救助35万人次，累计对3.7万人次重大疾病患者实施大病救助。②人均救助资金达到2100元。③
典型事例：湖北省保康县黄堡镇张弓村低保户陈光环家。陈光环患有冠心病和糖尿病； 其丈夫患有肝炎；小孩腿残疾，且患先天性心脏病。三人均需经常用药。虽参加了新农 村合作医疗，因为不能承担医疗费首付，没有住院治疗，所以没有获得任何医疗救助。 家庭主要收入（包括低保金）主要用于购买必需药品，以致于全家常没饭吃，常向村里 申请临时救助，以勉强解决吃饭问题。
湖北省的大病救助范围经历了从5类到10类再到取消病种限制的逐渐转变，救助的病种范围逐年增加，这无疑给那些因病致贫的家庭带来福音。但由于在实际运行过程中，采取的是救助程序是：对参合农村低保户、五保户患大病获得新型农村合作医疗补助后，个人承担部分仍较重，影响了家庭基本生活的，按规定再给予医疗救助。所以，往往导致这种情况发生：无钱支付住院首付，不能住院治疗，那么，实际上得不到任何医疗救助。目前，湖北农村医疗救助范围偏窄，救助水平较低，与困难群众的期望有较大距离。
2．临时生活救助制度
由于农村低保补助水平低，部分低保户即使接受了低保救助，依然不能保障家庭基本生活。针对这种情况，湖北省部分县市出台了面向低保对象或城乡低收入群体的临时救助制度。农村临时生活救济制度是指对遭受突发事件等原因导致生活陷入困难的农村居民给予临时救济的社会救济制度。按产生困难的原因大致有以下几种情况：因自然灾害或不可抗拒的人为因素引起生活困难的救济；因病丧等造成生活暂时困难的救济；不享受定期定量救济又必须给予救济的老弱病残贫困户的救济；无固定收入的个体劳动者因经营亏本而造成的贫困户。
①宜城市医疗救助资金的主要来源为：按照上年度城市低保资金支出总额5%比例，从本级财政安排低保预算中提取的医疗救助资金、本级财政安排的农村医疗救助资金、上级补助资金、福利彩票公益金、社会捐赠资金和其他资金。 ②湖北省卫生厅：《进一步做好医疗救助工作努力缓解农村困难群众就医难》，引自湖北省卫生厅网站，http://www.hbws.gov.cn/msg_detail.jsp?msg_info_id=20070929172446000001，2008年8月2日访问。 ③
邓隆飞、邵靖：《湖北降低大病医疗救助门槛》，载《中华工商时报》，2007年7月27日。
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湖北省鄂州市人民政府办公室《关于建立低收入群体临时救助制度的通知》（鄂州政办发[2007]148号）第一条：临时救助的范围和对象：（一）城乡低保边缘人群。1、持有本市常住户口，家庭人均收入高于当地城镇低保标准、低于当地城镇低保标准150%的城镇居民。2、持有本市常住户口，家庭人均收入高于当地农村低保标准、低于当地农村低保标准150%的农村居民。 (二)享受城乡低保、五保供养、孤儿救助等基本生活救助，但由于突发性、临时性原因导致基本生活暂时出现较大困难的社会救助对象。(三)市民政部门认定的其他困难居民。
第二条：基本生活临时救助。根据救助对象的实际困难程度，每年给予一次性救助。城市居民每个家庭每年一般不超过1000元，农村居民每个家庭每年一般不超过500元。对确有困难，需超过临时救助标准的居民，由市民政部门报市政府审批。基本生活临时救助可以发放现金，也可以发放实物。①
保康县《关于进一步完善城乡困难群众临时救助制度的通知》：凡属本县常住户籍的城
乡居民，享受城乡居民最低生活保障后，生活仍然存在困难的；家庭月人均收入介于当地最低生活保障标准左右的边沿贫困城乡居民；因自然灾害或其他突发事件、特殊性困难，造成家庭生活困难的以家庭为单位，按照个人申请、村(居)委会调查、民主评议、张榜公示、乡镇核实、民政部门审批的程序办理临时救助。民政部门将对符合临时救助条件的家庭，以货币或实物形式给予救助并直达个人账户。现金救助最高不超过500元/人，每人每年不超过两次救助；实物救助最高不超过200元/户。
临时生活救助实行的是随时申请随时批准的简易程序，审批时间短，具有
②
应急性的特征。虽然各个地方的临时生活救助对象存在差异，但临时生活救助确实起到了补充困难户生活的作用。
3．住房救助制度
湖北省于2006年正式启动农村特困户危房改造工程，力争2010年前全部解决农村特困户住房问题。湖北省政府按每户4000元的标准进行补助，县市区按每户2000元的标准配套。③
湖北省鄂州市人民政府《关于实施农村低保户危房改造工程的通知》（鄂州政发[200]?12号）第二条规定：2006年底前已享受农村低保并无住房或住草棚（包括因灾倒房）的低保户和经当地政府和相关部门鉴定确系居住危房的低保户。农村低保户中的一类对象（即分散供养五保户）居住危房或无住房的，全部实行乡镇福利院集中供养。
农村低保户危房改造采取新建和维修两种方式。其中新建房的建筑规格是：1-2人户 ①《湖北省鄂州市人民政府办公室关于建立低收入群体临时救助制度的通知》，参见北大法意网站， http://www.lawyee.net/Act/Act_Display.asp?RID=534185，2008年8月12日访问。 ②《保康县出台临时救助政策》，参见湖北省襄樊市政府门户网站，
http://www.xf.gov.cn/bmgg/zwgk_showitem.asp?idkey=2688，2008年8月10日访问。 ③《湖北助1万农村特困户改造危房》，参见新华网网站，
http://news.xinhuanet.com/mrdx/2008-06/22/content_8416690.htm，2008年8月10日访问。
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40平方米；3-5人户60平方米；6人及以上户80平方米。房屋全部为砖混或砖木结构平房。
资金补助标准：按照“政府筹资为主，社会帮扶、家庭自筹为辅”的原则，市政府对新建户按每平方米180元的标准进行补助。市级补助资金分批下拨，先预拨50%补助金作为启动资金，工程竣工后，经检查验收合格再拨付剩余资金。市级资金主要用于购买建筑原材料。各区、乡镇（街办）要积极筹措配套资金，主要用于投工投劳等费用。
第三条第二款：全市三年内共筹集市级危房改造补助资金1000万元。其中：争取省下拨补助经费400万元，市民政局调剂民政专项经费300万元，市级财政列支300万元。各区、乡镇（街办）要积极落实相关配套资金，认真组织投工投劳。对危房改造资金，市、区财政部门要合理调配，专款专用，及时足额下拨款项，不得拖欠。
天门市《2008年农村特困户危房改造实施方案》(天政办发[2008]93号)：各地要加强对农村特困户危房改造的组织领导，本着“因地制宜、量力而行、分布实施、分类救助”的原则，采取政府救助、社会帮扶和居民自筹等“九筹”方式进行改造。
民政部门坚持公开、公平、公正的的审批程序开展组织实施，对产权置换户，每户补助4000—6000元；维修改造户，每户补助2000-4000元；拆除重建户，原则上每平方米补助100元。
①
当前有多个部门从多种渠道对农村居民实施住房救助。一是残联对无房或住危房的残疾人给予住房专项救助；二是民政部门依据当地住房救助制度或者灾后重建资金开展住房专项救助。残联一般是4000元每户，民政一般也是4000元每户。但在调查中我们发现有8000元每户的。以保康县为例，危房改造补助标准分三类：2000元 、4000元 和5000元。截止2008年6月，已经改造的有30多户，低保户每户平均4000元，非低保户改造资金低一些。补助资金来源主要以中央财政灾后重建资金为主、地方财政资金为辅。
三、调查分析 （一）取得的成绩
湖北省通过在部分地市先行试点，然后总结经验，再在全省推行最低生活保障制度的做法，于2007年7月在全省普遍开展农村居民最低生活保障，实现了从特困户救助向最低生活保障救助的转变。
1．农村居民最低生活保障制度的框架基本建立
湖北省早在2005年就开始探索农村居民最低生活保障问题。在国务院下发通知之后，湖北省政府即以通知的形式发布了规范性文件，各个地市也以通知
① 《我市2008年农村特困危房改造方案出台 》，参见湖北天门市民政网站，http://www.tmmz.gov.cn/news.php?t=list&id=2088，2008年8月10日访问。
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的形式下发了规范性文件，各个县市政府也相继出台了相应的实施办法或方案。总的说来，湖北省以国务院的通知为依据，已以一般规范性文件的形式建立了农村居民最低生活保障制度。对湖北省农村居民最低生活保障的原则、范围、标准、程序、资金来源、各级政府的负担比例等作出了明确的规定。同时，围绕农村低保户的致贫原因做文章，针对因病致贫的困难户开展大病医疗救助；为了弥补最低生活保障制度的不足，制定了临时生活救助制度、住房救助制度等。尽量照顾不同人群的利益、用不同的制度有针对性地解决不同问题，实现最低生活保障救助与其他配套救助制度的和谐统一。
有关最低生活保障的湖北省政府《通知》的发布，表明行政职能有了新的拓展。由于农村居民人口众多而且分布广泛，需要专职的人员和机构履行职责。为有效开展最低生活保障救助工作，湖北省各个地方民政局先后成立了低保局（中心、处）等称谓不同的职能机构，绝大多数乡镇配备了民政低保专干，有的地方在村设立了民政信息员，且依据一定的比例配备了低保工作经费，为农村低保给付奠定了组织基础。
2．国务院和湖北省的《通知》得以基本执行
制定制度固然重要，但如果制定的制度得不到执行或者不予执行，那么，纸上的制度只是一纸空文。总的来说，已经建立的最低生活保障制度在湖北农村已得到广泛实施。首先，为了有效执行最低生活保障制度，湖北省民政厅及各个地方民政部门通过各种途径大力宣传了农村低保的有关事宜，且省民政局低保中心设立了网络信息平台，做到了信息公开，既让广大村民了解了制度内容，也利于广大村民监督民政人员的行政给付行为，所以，湖北全省有关农村居民最低生活保障事宜的行政信访案件少且基本无行政诉讼发生。其次，通过以评为主、以算为辅的方法，经过申请——村民代表大会评议——乡镇审核——县（市）民政局审批的程序，使绝大多数应当得到最低生活保障救助的村民获得了低保，遵循了公平、公正和公开的原则，程序合法。再次，通过分类救助的方法，给予贫困程度不同的村民不同金额的低保救助，兼顾了公平，也注重了效率。最后，湖北省农村低保规模呈逐年上升趋势，符合国务院提出的逐渐扩大保障范围的保障原则。2008年湖北省按照农业人口3%的比例扩面，从 2007年110万扩大到140万。 2008年7月，湖北省已有1457161人，641624户获得低保救助，全省当月共支出农村最低生活保障资金38857.9万元。①低保人员逐年增加。
3. 社会效果良好
随着农村最低生活保障范围的逐步扩大，救助水平的日益提高，确实让越来越多的农村居民享受到公共财政的阳光、社会救助的温暖。我们所到之处的
①
湖北省民政厅网站：http://www.hbmzt.gov.cn/，2008年10月9日访问。
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农村居民纷纷盛赞最低生活保障制度好，让贫困农民有饭吃，有衣穿。农村居民最低生活保障制度的贯彻执行，让绝大多数绝对贫困线以下的农民解决了基本的生活问题，产生了良好的社会效果：农民感受关爱、农村社会稳定。
（二）存在的问题
但是，在看到已经取得的成绩时，我们也发现问题还是存在的。发现问题是为了更好地进行制度建设。目前湖北农村的社会救助制度，特别是最低生活保障制度还存在以下问题：
1．制度本身的瑕疵
（1）农村居民最低生活保障制度本身的瑕疵
当前，无论是国务院还是湖北省政府都是以通知的形式下发规范性文件来规定农村居民最低生活保障相关的事项。这种通知只是起到在行政机关内部上级机关命令（安排）下级机关行政任务的作用，并没有在行政机关和行政相对人之间形成法律关系。所以，现在以通知的形式出台的农村居民最低生活保障制度缺乏刚性，权利义务关系不明确。主要是以下几个方面的原因导致了这种局面的存在。
第一，上位法律规范的缺位
目前，我国有关社会救助立法的基本情况是：宪法层面规定了物质帮助权、国家尊重和保障人权，以及提出“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”；行政法规层面规定了《城市居民最低生活保障条例》、《五保供养条例》等。农村居民最低生活保障方面的规定仅有不同级别的行政规范，连行政法规都没有。我国目前尚无一部综合性社会救助法律。在社会救助法律体系中行政法规居多，法律缺位严重。这就导致《宪法》和行政法规之间缺少一个中间层次，出现了“断层”。立法的滞后已经束缚公民基本权利转变成现实权利的可能。同时根据《立法法》第8条的规定，有关财政基本制度也应当以法律调整。作为公共财政重要支出项目的社会保障支出，无疑应当依法律支出。法治政府要求政府的社会保障支出也法制化。
第二，现行制度本身缺乏拘束力
当前的农村居民最低生活保障制度由于只是以通知的形式表现出的行政规范或者规范性文件，还不是严格意义上的法律、法规，没有对行政机关和行政相对人的权利义务作出法律规定。法律义务的缺失，使得现行的农村最低生活保障制度缺乏拘束力，最终影响公民的合法权益。具体地说，如果农村居民享有获得最低生活保障的权利，同时也应具有如实告知家庭收入的义务、遵循申请程序的义务等等；如果行使救助职责的行政主体，即地方政府、地方民政局享有确定救助对象的裁量权，同时也应具有依法裁量的义务等等。如果不依法明确各自的权利义务并进而规定各自的法律责任的话，就容易滋生行政主体和
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