在入户调查对象生活区域的选择上，重点选择以下区域：城乡结合部、偏远区域和集中供养五保户的乡镇福利院。在入户调查内容上，遵循灵活性与原则性相结合的原则，围绕访谈提纲针对不同人群开展有针对性的调查。调查内容集中在以下方面：家庭致贫原因、获取最低生活保障的具体情况、对现行最低生活保障制度的看法和评价等。由于我们以低保户、五保户和边缘户为重点调查对象，而我们即使获取了当地的低保对象名单，也无从知道哪些是边缘户人员，所以在选择具体入户调查对象上，我们寻求了村委会的帮助，由村委会根据我们的要求，提供入户调查建议名单，然后我们在建议名单中随机选择入户调查对象。另外，为了切实比较同一村民小组的低保户和边缘户的情况，我们入户调查同一村民小组的全部低保户和边缘户。共走访了近20个村，约70户农户，6个农村福利院。
通过走访低保户、边缘户以及五保户，了解了低保户、边缘户和五保户的真实生活情况，了解了他们对相关制度的认识。与低保户、边缘户和五保户的交谈，让我们了解了救助对象的实际需要，为合理设计农村最低生活保障制度获取了宝贵的第一手资料。
在收集了大量第一手资料的基础上，我们经过对资料的认真研读、整理和分析，梳理了湖北农村居民最低生活保障制度的历史、总结了当前农村社会救助制度，主要是最低生活保障制度的现状，分析了其中存在的问题，提出了解决的对策。
二、湖北省农村居民最低生活保障制度的建立和实施状况
（一）湖北省农村居民最低生活保障制度的建设历程
湖北省农村居民最低生活保障制度的建设经过了三个阶段：特困户救助阶段、特困户救助与最低生活保障并存阶段和全面实施最低生活保障阶段。
1．特困户救助阶段（2003年7月——2004年9月）
2003年7月，国家全面启动农村特困户救助。同年，湖北省民政厅按照湖北省委、省政府决策，研究制定了《完善农村特困户救助制度实施方案》，在大悟县等5个县市进行了农村特困户救助试点。在成功试点的基础上，全省广泛启动农村特困户救助工作。至2003年底，全省共审批特困户30万人，并向已经确认的农村特困户发放了《农村特困户救助证》。湖北农村特困救助走向制度化。
《湖北省民政厅、财政厅关于完善农村特困户社会救助制度实施方案》关于“农村特困户救助面的确定”的表述：“农村特困户救助范围的确定要因地制宜、实事求是、量力而行,充分考虑各级财政的承受能力、农村经济发展的不平衡性和农村贫困现状。目前，全省
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救助对象控制在30万人左右，有条件的县市可适当加大投入，逐步增加救助人数，扩大救助面。根据各地的经济发展水平和贫困状况等因素,全省各县市区分为三个类别，分类给予财政补助。一类地区，即国家和省级确定的29个扶贫重点县（市），救助面原则上控制在当地农业人口总数的1%左右；二类地区，即中等县（市），救助面原则上控制在当地农业人口总数的0.7%左右；三类地区，即经济相对发达县（市）和县级区，救助面原则上控制在当地农业人口总数的0.5%左右。按上述比例确定各县（市、区）需救济的特困户人数和由省级财政给予补助的数额。”
2．特困户救助与最低生活保障并存阶段（2004年9月——2007年6月）
在此阶段，湖北省部分地方开始实施农村居民最低生活保障救助。从2004年9月起，武汉、鄂州、宜城、神农架林区等地相继开展农村低保试点工作。①武汉市于2004年10月10日发布《武汉市农村居民最低生活保障办法（试行）》的通知，建立起城乡区别的最低生活保障制度。2005年4月，湖北宜城市出台了《宜城市农村最低生活保障制度实施办法》，对家庭年人均收入低于637元最低生活保障线标准的农村居民实行分类保障，按照四个保障类别进行保障。②湖北省鄂州市从2006年开始启动农村低保。③2007年3月发布了《鄂州市农村居民最低生活保障实施办法（试行）》。
《武汉市农村居民最低生活保障办法（试行）》第2条：“本市持有农业户口的农村居民，家庭收入和实际生活水平低于当地农村居民最低生活保障标准的，均依照本办法予以保障。”
同时，在没有开展农村低保试点的地方，特困户救助工作日益制度化。2005年，为进一步规范农村特困户救助工作，湖北省民政厅、财政厅印发了鄂民政发［2005］51号文件——《湖北省农村特困户救助试行办法》。从救助对象、救助标准、申请审批程序等方面规范农村特困户救助制度，并开始推行以经济发展水平和贫困状况为标准的分类救助制度。救助标准原则定在每人年均120元。
《湖北省农村特困户救助试行办法》第2条：“根据各地经济发展水平和贫困状况等因素，分类推进农村特困户救助工作。全省按三类地区确定救助规模：一类地区为国家和省级确定的扶贫重点县（市），二类地区为经济发展中等水平县（市），三类地区为经济相对发达的县（市）和城市郊区。 ①武汉市2004年有48598户（其中五保户8175户）87084人被纳入了农村低保对象，补助标准为人均50元/月。梅志罡：《湖北省低保工作的现实状况和发展建议》，引自中华人民共和国民政部网站，http://www.mca.gov.cn/article/mxht/llyj/200801/20080100009595.shtml，2008年8月10日访问。 ②一类为25元、二类为20元、三类为15元、四类为10元。
③截止2006年12月，鄂州市筹措资金八百万，全市1万多户2万2千多名农村低保对象领到了低保金。引自《鄂州 2.2万农村贫困群众喜领低保》，湖北省鄂州市民政信息网站，http://www.ezmzj.gov.cn，2008年8月12日访问。
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省级民政部门下达救助人数指导计划，县（市、区）级民政、财政部门根据本地区所在类别，结合本地财力和实际合理确定当地农村特困户救助规模，报本级人民政府审定后执行。”
《湖北省农村特困户救助试行办法》第7条：“农村特困户救助以户为单位全员享受，目前救助标准月人均不低于10元。各地应从实际出发，针对救助对象家庭困难程度合理确定救助标准，不能平均发放。 随着财政投入增加，各地可逐步提高人平救助标准，并对特殊困难对象实行重点救助。”
在此阶段，特困户救助规模逐年呈上升趋势。2004年湖北省省财政安排3000万元，市、县财政配套安排600万元，对30万农村特困对象实行定期定量救助。2005年全省核定农村特困户救助对象54.9万人，占全省农业人口1.3%；落实救助资金6100万元，其中省级补助资金5000万元，各县（市、区）安排配套资金1100万元。① 2006年，全省筹集资金1.32亿元，对110万农村特困群众实行了定量救助。②
另外，农村特困户救助配套政策亦相继出台。截止2005年底，全省30多个县（市、区）出台了农村特困户救助配套优惠政策，对特困家庭大病医疗救助、合作医疗救助、子女入学、农业税减免等方面实行重点倾斜。2006年，湖北省正式启动农村特困户危房改造工程，为1万户农村特困群众新建和维修住房。③
3．全面实施最低生活保障制度阶段（2007年7月开始）
2006年底中央农村工作会议之后，湖北省积极、主动地探索建立农村居民最低生活保障制度。2007年6月中旬，省政府下发《关于建立农村最低生活保障制度的通知》，规定湖北省全面开展农村最低生活保障救助。2007年年末，全省110万农村特困救助对象全部过渡为农村低保户。截止2008年6月底，全省农村低保对象达到146万人。农村低保基本实现了将常年生活特别困难群众纳入保障范围的目标。④
（二）湖北省农村居民最低生活保障制度的主要内容和实施情况
湖北省人民政府于2007年6月下发了鄂政发[2007]41号文件——《关于建立农村最低生活保障制度的通知》（以下简称“湖北省政府《通知》”。在此通知中，对农村居民最低生活保障提出了统一的要求，并对保障标准、保障范围、
① 李春明：《关于2005年省政府承诺办好八件实事的情况通报》，引自湖北省政府新闻发布网，http://www.cnhubei.com/200601/ca976929.htm，2008年8月5日访问。 ②蒋志臻：《湖北省今年初步建立农村最低生活保障制度》，引自人民政协网，http://www.rmzxb.com.cn/zxtz/t20070530_140577.htm，2008年8月5日访问。 ③ 余凌云：《湖北省下拨3000万元专款为农村特困户改造危房》，引自新华网，http://www.xinhuanet.com/chinanews，2008年8月10日访问。 ④
《湖北基本建立覆盖城乡的最低生活保障制度》，引自中国网，
http://www.china.com.cn/economic/txt/2008-08/24/content_16316206.htm，2008年8月5日访问。
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家庭收入计算、资金筹集与管理、组织领导和申请、审核、审批程序等方面作出了规定。
1．保障原则
（1）政府救助与劳动自救、社会帮扶相结合的原则
湖北省政府《通知》规定：各地要本着既保障农村困难群众的基本生活，又有利于帮助他们开展劳动自救的原则，综合考虑其困难程度、致病原因、劳动力状况等因素，科学确定保障标准，合理核定家庭补助水平。
政府对贫困农村居民的救助义务是与贫困农村居民的生存权相对应的。但为了避免助长贫困者依赖国家的“等、靠、要”思想，即福利依赖，大多数国家主张对贫困者实行自我救助和他者救助相结合的方式。其中他者救助包括政府救助和社会救助。最低生活保障实行自我救助和他者救助相结合的核心问题是政府救助与劳动自救、社会帮扶之间怎样结合，谁占主导地位。湖北省明确规定由政府承担主要救助义务，社会帮扶只起补充作用。在政府救助与劳动自救之间的结合程度上，由被救助者的劳动能力确定。
（2）分类救助原则
湖北省政府《通知》规定：突出重点，分类救助，积极筹集保障资金，科学确定保障规模及标准，逐步提高保障水平，促进农村和谐发展。湖北省对农村居民实行分类救助。分类的标准不是按照家庭收入的多寡，而是根据家庭成员的状况和致贫的原因来确定救助类别，考虑劳动力和劳动能力因素以确定救助等级。
《保康县农村居民最低生活保障工作实施方案》（保民发[2007]7号）：将该县农村贫困
居民分为三类纳入救助范围：一类保障对象。对未享受五保待遇、无劳动能力且生活特别困难的鳏寡孤独家庭给予重点保障；二类保障对象。对家庭主要成员痴呆傻残、无劳动能力且子女未成年、生活特别困难的家庭要给予有效救助；三类保障对象。对因灾、因病及其他原因导致家庭主要成员死亡或丧失劳动能力、生活困难的家庭给予适当救助。 《恩施市农村居民最低生活保障实施办法(试行)》(恩市政办发[2007]48号)：恩施市农村低保分类。一类对象：未享受五保待遇的、无劳动能力且生活特别困难的鳏寡孤独对象；对其中基本符合五保供养条件的，可按五保供养标准给予重点保障；二类对象：家庭主要成员痴呆傻残、无劳动能力且子女未成年、生活特别困难的家庭；三类对象：因灾、因病及其他原因致家庭成员死亡或丧失劳动能力，生活特别困难的家庭。
（3）因地制宜、量力而行的原则
湖北省政府《通知》规定：农村低保标准原则上不低于国家公布的绝对贫困线标准，具体保障标准由县（市）人民政府和设区的市人民政府根据当地经济发展水平和维持农村特困群众基本生活所需的衣、食、居住和就医费用，适当考虑用水、用电、燃料等费用，并参照当地农村群众实际生活水平研究确定，报上一级人民政府和省级民政部门备案后执行。在保障标准方面各地根据自身
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实际量体裁衣，自己确定农村居民最低生活保障线。保障标准考虑的因素包括：1）维持基本生活的物质需要；2）当地经济水平和财政承受能力；3）当地物价水平；4）农民自我保障能力。 （4）保障基本生活的原则 湖北省政府《通知》：农村低保制度是政府对符合低保条件的农村困难群众给予适当生活救助的新型社会保障制度。各地要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以维护农村群众基本生活权益，推进社会主义新农村建设为目标。此原则确定了最低生活保障救助的限度——适当生活救助。限于救助基本生活所需的衣、食、居住和就医费用，适当考虑用水、用电、燃料等费用。
2．保障范围
湖北省政府《通知》规定持有本省农业户口、共同生活的家庭成员年人均纯收入低于当地农村低保标准的农村困难家庭，均有申请享受农村低保的权利。同时又指出湖北省农村低保重点保障因病、因残、年老体弱、缺少劳动力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村家庭。另外，基于善良风俗、避免养懒汉等多方原因，列举了不能享受农村低保的诸多情形，并赋予民政部门自行确认不能享受低保的其他情形。所以实际上湖北的农村低保从制度上没有规定低于当地农村低保标准的农村困难家庭应保尽保。湖北省没有把所有不能保障基本生活的农村困难家庭全部纳入保障范围，而是以致贫原因或者劳动力并兼顾贫困为标准确定保障范围。
遵循属地原则，湖北省各地由各个辖区（县、市以上）具体确定本辖区的农村居民的最低生活保障范围。各个地方的保障标准或者排除情形有些微差异，致使各个地方农村低保范围存在一定的差异性。
湖北省政府《通知》：凡我省行政区域内，持有本省农业户口、共同生活的家庭成员年人均纯收入低于当地农村低保标准的农村困难家庭，均有申请享受农村低保的权利。共同生活的家庭成员是指具有法定的赡养和扶养（抚养）关系、共同居住、共同生活的家庭成员，主要包括祖父母(外祖父母)、父母（岳父母）、配偶、子女、孙子女(外孙子女)以及其他具有法定赡养、扶养（抚养）义务关系的直系亲属。正在服兵役人员及劳教、服刑人员不计入家庭成员。
当前，农村低保重点保障因病、因残、年老体弱、缺少劳动力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村家庭，随着经济社会发展，逐步将符合低保条件的困难家庭全部纳入保障范围。
农村困难群众有下列情形之一的，原则上不能享受农村低保： 1、家庭实际生活水平高于当地农村低保标准的；
2、在法定劳动年龄内有劳动能力（在读学生除外）而不从事生产劳动的； 3、一年内家庭购买价值超过低保标准5倍以上非生活必需品的；
4、法定赡养、扶养（抚养）义务人有赡养、扶养（抚养）能力但未履行义务的； 5、.因赌博、吸毒、嫖娼行为造成家庭生活困难的；
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