者。恐怖主义这一概念的产生就是与国家联系在一起的。
不过，美国等西方国家倾向于认为非国家组织是恐怖主义的主体。如前文中美国国务院的定义认为，恐怖主义是。亚国家组织或秘密团伙人员对非作战目标采取的有预谋的、有政治动机的暴力行动”。将国家排除在恐仰主义的行为体之外，在理论上基于这样一个假设，即国家是唯一拥有暴力的合法使用权的国际行为体。这个假设意味着国家可以超越合法性原则，更确切地说是超越正义原则．“成为一切道德的仲裁者。但是，“如果只将恐怖主义作为一个事实而不给予其正义与否的界定的话，行为者的身份并不能改变事件的性质，任何借口也都不能成为国家使用恐怖手段的正当理由”。
其实，美国政府对“国家恐柿卞义”这一概念的态度是矛盾的。美国国务院的定义中没有将国家明确纳入恐怖主义的实施者的范畴，但根据美国国内的有关立法，国务院每年向国会提交的年度报告，必须对历年报告中的“支持恐怖主义的国家”名单上的国家进行深入、具体的评估。按照美国国务院年度报告中所给的标准，符合“国家支持的恐怖主义”标准的国家行为包括；允许恐怖组织在本国境内设立用来招募人员、策划和指挥恐怖行动的组织机构；为恐怖分子提供经费、武器、训练基地、后勤保障和安全的避难所；帮助训练人员，甚至运用白己的外交机构为其在国际间传递信息和输送爆炸物等作案工具。美国政府在恐怖主义定义问题上的矛盾态度反映了美国在恐怖主义问题上的双重标准。
美国中央情报局反恐怖中心副主任保罗·皮拉尔在其专著《恐
怖主义与美国外交政策》一书中对“国家恐怖主义”作了分析，他认为，美国面对的“参与恐怖主义活动的国家”主要有两种：支持恐怖主义的国家和向恐怖主义提供协助的国家。“支持恐怖主义的国家”包括那些美国务院年度报告“榜上有名”的美国的敌对国家，如伊拉克、伊朗、利比亚等国。至于“上榜”标堆，皮拉尔的解释道破了美国政府的“天机”。他认为．古巴留在名单上：井非因为它与恐怖组织有何关系，主要的考虑是美国“继续孤立卡斯特罗的政策”；巴基斯坦没被列在名单上．“不是因为它在支持恐怖主义方面做得比名单亡的国家少，而是因为从美国在巴基斯坦的其他利益和从对待整个东南亚保持一碗水端平的策略角度看，再施加进一步惩罚有弊而无利”。“在某些情况下，反恐怖主义绝对应该服从其他利益”。。
皮拉尔还认为，“支持恐怖主义国家名单按其现在的结构和应用是不灵活的，这种不灵活不仅表现在把谁列入名单和自动实行制裁方面，还表现在从名单里删除方面”。截至2000年，美国只有两次把有关国家从名单巾删除，这两次删除都不是因为有关国家改变丁其行为。其中一次是因南也门与北也门合并而将其删除；另外一次是1982年删除伊拉克，其原出是美国在两伊战争中的态度向伊拘克倾斜。笔者认为皮拉尔的这种看法是有见识的。美国《基督教科学院言报》2005年6月8日的一篇文章指出，随着真主党等激进组织在2005年国内地方选举中的获胜，它们很有可能成为其国家新政府中的重要力量，美国将被迫与“恐怖分子”国家打交道。看来，中东地区和世界其他地区不断变化的政治格局将使美国“支持恐怖主义国家”名单的应用
变得更加闲难。
皮拉尔所分析的另外一类参与恐怖主义活动的国家是“向恐怖主义提供协助的国家”。出于各种原冈，这些国家没有被列入“支持恐怖主义国家”的名单．在很多情况下，“它们还被看做是美国的朋友”。例如希腊，皮拉尔认为，希腊协助恐怖主义的主要表现在于它与希腊两个左翼恐怖组织“11月17日”和“人民革命运动”的联系上，在过去的几十年里，由“11月17日”组织发动的针对美国和其盟国的几乎所有的恐怖袭击都没有被侦破，几乎所有的肇事者都没有受到惩罚。皮拉尔认为，这不是一般的打击恐怖主义的能力问题，而涉及同情和支持恐怖主义的问题。
皮拉尔对“国家恐怖主义”的分析更多地反映了美国政府的观点。美国学者辛迪·康姆斯在《21世纪的恐怖主义》一书中对国家与恐怖主义的联系作了更为学术化的分析。她认为，国家参与的恐怖主义可分为两个类型，一类是“国家策动的恐怖主义”，另一类是“国家支持的恐怖主义”。”在国家策动的恐怖主义中．国家有更多的参与，有时国家会直接参与恐怖行动的决策和直接控制恐怖组织的活动。而在“国家支持的恐俩主义“中，国家一般只是向相对独立的恐怖组织提供资助。这两种类型的“国家恐怖主义”都是一国执行对外政策的工具，主要用于在可能的不友好国家中或敌对国家中制造恐慌和混乱，有时意在显示对手的软弱和脆弱不堪，以图使对手更乐于合作。
美同政府在冷战时期就多次策划这样的意在破坏与美同敌对
国家稳定的活功。例如，中央情报局于20世纪70年代初在智利的颠覆活动就属于“国家策动的恐怖主义”。中央情报局不仅参与了秘密暗杀行动，如暗杀拒绝将阿连德赶下台的智利军队总司令施耐德的行动，还参与了其他大量的推翻阿连德政府的行功。有记录批示，美国政府曾将700万美元拔给小央情报局，用于制造智利社会的混乱。美国政府在尼加拉瓜从事的秘密颠覆活动引起大量的关注，致使美国众议院投票决定终止中央情报局旨在推翻尼加拉瓜政府的秘密活动。但秘密恐怖活动并没有因有关停止颠覆活动的法案的通过而结束，只不过此类活动比过去更加隐献。
克莱尔·斯持林在对恐怖组织的支持网络进行了详细研究后指出，冷战时期一些东欧国家与一些恐怖组织存在或多或少的瓜葛，它们往往以间接的方式向恐怖组织提供资助。
辛迪·康姆斯认为，一些国家愿意支持恐怖主义是因为它是一种实现国家利益的有用工具。她对国家支持恐怖主义的得与失作了如下评估：
1 财政上的低支出。恐怖主义手段为那些没有本钱发动全面战争的国家提供了一种从事公开或秘密战争的花费相当低廉的方式。
2．政治上的低支出。对国家来说，特别是对那些秘密支持恐怖组织的国家来说，政治上的支出是相当低的．而从如销售军火之类的秘密活动中所得的利润又相当高。只要这种(对恐怖组织的)支持不太露骨，就不会惹麻烦。
3．财政上的高收入。向恐怖组织销售军火的国家会所得不
非．却很少会遇到政治经济方面的报复。巾东某国领导人涉入军火交易的代价仅仅是招回了几个大使，并末导致外交和贸易关系的全面破裂。
4．政治亡的高收入。对恐怖活动的实施者来说，恐怖活动在政治上的收益会非常大，政府的反应或过度反应会导致一个政权的削弱甚至垮台；一次成功的恐怖主义事件所导致的结果往往是有关政府的重大让步改政策的改变。
5．政治上和财政上的低风险。由于资助恐怖行动的费用大大低于装备和训练正规军队所需的费用，恐怖活动实施者的损失是微不足道的。如果—项恐怖行动成功了，回报是相当大的；如果失败了，损失通常也很小(除非这一失败公开地与某一国家有关系)。
利用恐怖主义组织间接地为国家利益服务，的确是很有诱惑力的政策工具。不过．冷战结束以来，同家与恐怖组织的相关联在政治上和财政上的代价将越来越大，这会使一些支持恐怖主义的国家逐渐改变它们诉求恐怖主义的做法。一些实力强大的国家针对对手的公开的报复行为，极易造成无辜平民的伤亡。有学者指出，“恐怖主义造成的最大伤亡源于国家行为“，这样的“国家恐怖主义”在道义上更是站不住脚的。例如，美国在“9．11”后发动的阿富汗等战争引起了世人的质疑：“在几千里之外按动电钮用巡航导弹杀死平民，怎么会比用人体炸弹杀死平民更人道和更负责任?”这是反恐战争，还是一派恐怖主义者反对另一派恐怖主义者的战争？
四、目的能否证明手段的合理性