长沙市土地利用总体规划（2006-2020年）大纲说明
第五章 关于耕地和基本农田保护
第一节 耕地保有量
以实现2020年粮食综合生产能力目标和保障一定的粮食安全为前提，全面分析耕地生产潜力、农业生产发展趋势、粮食市场情况和耕地后备资源状况，综合考虑建设占用耕地、生态退耕要求和灾毁等因素，确定规划期末长沙市耕地保有量目标。长沙市耕地保有量主要采用综合平衡法、粮食需求法和灰色系统法三种方法分别进行预测。
（1） 综合平衡法
综合平衡法是指按照国民经济各行业发展对用地的需求，确定规划期末新增建设用地量及其占用耕地量，分析农业结构调整、生态环境建设和自然灾害损毁对耕地面积减少的影响；根据规划期间经济发展投入水平和规划区域后备土地资源状况，测算规划区域通过土地开发复垦整理所能增加的耕地面积；将耕地面积减少因素与耕地面积增加因素进行综合，确定规划期末耕地保有量的方法。
耕地补充。在调查评价通过土地开发复垦整理补充耕地潜力的基础上，综合分析长沙市历年土地开发复垦整理完成情况和资金保障程度等因素，确定2006-2020年长沙市土地开发复垦整理面积达到113697.54公顷，通过土地开发复垦整理补充耕地面积约7814.70公顷，年均520.98公顷。
规划期间只对集中连片，且有一定规模的可开垦荒草地进行开发，至2020年土地开发面积290.16公顷，通过土地开发补充耕地205.96公顷，其中至2010年通过土地开发补充耕地82.38公顷。
按照“先易后难，逐步实施”的原则对土地复垦项目进行筛选，至2020年土地复垦面积109.29公顷，通过土地复垦共补充耕地84.54公顷，其中至2010年通过土地复垦补充耕地33.82公顷，主要为工矿建设废弃地、公路建设取土废弃地等。
通过对长沙市规划期间农田整理投资额的估算，预计至2020年农田整理面积为107142.86公顷，通过农田整理可补充耕地4285.71公顷，其中至2010年通
28
长沙市土地利用总体规划（2006-2020年）大纲说明
过农田整理可补充耕地1714.28公顷，整理区域主要分布在长沙县、望城县、宁乡县和浏阳市河（溪）谷平原区域。至2020年村庄整理面积达到6155.23公顷，通过村庄整理补充耕地3238.49公顷，其中至2010年通过村庄整理补充耕地1295.40公顷。
耕地减少。规划期内长沙市耕地共减少22597.58公顷，主要是非农建设占用和灾毁。2006-2020年全市新增建设用地占用耕地面积22522.58公顷。自然灾害毁坏耕地是不可避免的，其发生的可能性不可预见。综合考虑1997-2005年间长沙市历年灾毁耕地统计数据，以及规划期间耕地保护力度的加大和科学技术的不断进步，预测规划期内长沙市灾毁减少耕地面积在75.00公顷以内。
从保证生态安全的角度考虑，由于农用地覆盖了长沙市绝大部分地域，只要采取必要的环境保护措施，规划期内耕地数量的减少将不会影响长沙市的生态安全。
根据2005年土地利用更新数据，2005年长沙市耕地总面积289115.43公顷。通过对耕地增加和耕地减少情况的分析，预测至2020年，长沙市耕地保有量274332.55公顷，比2005年减少14782.88公顷（表5-1）。
表5-1 2006-2020年长沙市耕地增减预测表－综合平衡法 单位：公顷
2005年 耕地面积 增 加 耕 地 量 途径 土地开发 土地复垦 289115.43 农田整理 村庄整理 小 计 面 积 205.96 84.54 4285.71 3238.49 7814.70 减 少 耕 地 量 减少去向 非农建设占用 灾毁 —— —— 小 计 面 积 22522.58 75.00 2020年耕地保有量 —— 274332.55 —— 22597.58 （2） 粮食需求法
粮食需求法是指通过计算满足长沙市居民一定自给程度的粮食需求来测算耕地保有量。根据长沙市粮食局提供的数据资料，2005年长沙市粮食自给率为85.23%。为保证规划期间长沙市粮食安全，确定2020年长沙市粮食自给率为70.00%。根据以下公式预测2020年长沙市耕地面积，其中2020年长沙市总人口
29
长沙市土地利用总体规划（2006-2020年）大纲说明
为1077.47万人，人均粮食消费水平按照小康型450千克来考虑，农作物播种面积单产按照1997-2005年最高值6752千克/公顷的标准计算，粮食作物平均复种指数为190%。
耕地面积＝ 粮食作物播种面积粮食作物播种面积比重?粮食作物平均复种指数
粮食作物播种面积＝ 人均粮食消费水平?人口?粮食自给率农作物播种面积单产从粮食需求的角度出发，预测2020年长沙市粮食总需求量为4848615吨，耕地需求量为426715.11公顷。
（3） 灰色系统法
选用灰色预测法中的GM（1，1）灰色系统模型预测2020年长沙市耕地面积，即以长沙市1997-2005年耕地面积序列作为预测的原始数据序列，经过平滑处理后，由最小二乘法原理求得GM（1，1）模型的时间响应式，然后得到1997-2005年耕地面积的拟合序列。模型拟合序列的平均相对误差为0.28%，故可选择GM（1，1）模型对2020年长沙市耕地面积进行预测。由GM（1，1）模型预测得到2020年长沙市耕地保有量266913.66公顷。
（4） 耕地保有量确定
粮食安全法预测的耕地保有量虽然保证了耕地的数量，但是却没有充分考虑长沙市经济社会发展的实际情况和耕地后备资源的现实情况。规划期间长沙市人口高峰、城镇化高峰和工业化高峰的叠加，将使长沙市的耕地保有量有所下降。同时，土地开发复垦整理潜力的有限也制约了耕地补充目标的实现。灰色系统法处理原始信息时能够弱化不确定性、强化规律性，但是该方法预测时间较长、模型偏差较大，致使预测结果偏小。
综合平衡法从用地供需综合平衡出发，客观分析了规划期间长沙市耕地减少的去向及原因，预测结果既反映了耕地变化的趋势，又综合考虑了各行业建设对耕地的需求和新增耕地的现实潜力，相对于粮食需求法和灰色系统法有其优越性。因此，本轮规划耕地保有量采用综合平衡法结论，确定2020年长沙市耕地
30
长沙市土地利用总体规划（2006-2020年）大纲说明
保有量为274332.55公顷。
第二节 基本农田保护
2005年长沙市基本农田保护面积248000.00公顷，主要分布在长沙县、望城县、宁乡县和浏阳市。市区基本农田面积为6650.00公顷，占2.68％；其余四县（市）分布241350.00公顷，占97.32％。随着长沙市经济建设发展，城镇建设区域内已不具备基本农田的保护条件，基本农田应该调整至保护条件较好的区域。市区是增强长沙市综合经济实力的核心区域，是提升长沙市集聚辐射作用的重点区域，规划期内城市各业建设用地需求将对土地形成巨大的冲击，而且，市区内多数耕地分布零散且受到严重的污染，已不再适合作为基本农田保护。因此，市区内6650.00公顷的基本农田应全部调出城市合理扩张区域。
为积极探索“两型社会”建设的新路子，长沙市拟设立大河西先导区。目前正在积极编制大河西先导区规划。为保障大河西先导区发展用地，将先导区内基本农田调出12150.00公顷。
结合长沙市经济发展需要以及耕地资源数量、质量和空间分布特点，确定基本农田保护面积为229200.00公顷，重点安排在中心城市以外长沙县、望城县、宁乡县和浏阳市的耕地集中连片区域。
由于长沙市中心城市以外的长沙县、望城县、宁乡县、浏阳市本身的基本农田保护任务已经很重，在上述四县（市）中补划市区调出的基本农田存在极大的困难乃至几乎没有可能。因此，为稳定基本农田保护面积和质量，长沙市还需采取其它手段补划基本农田19000.00公顷。上一轮规划期内，长沙市通过“异地代保”在常德市补充耕地667.59公顷、在郴州市补充耕地489.47公顷、在怀化市补充耕地283.48公顷、在娄底市补充耕地43.51公顷、在湘西自治州补充耕地1007.21公顷、在益阳市补充耕地491.30公顷、在永州市补充耕地314.24公顷、在岳阳市补充耕地1036.68公顷、在张家界市补充耕地217.04公顷、在邵阳市补充耕地126.76公顷等共4677.27公顷。本轮规划实施期间，长沙市还需通过类似手段在耕地后备资源丰富的其它地市补充一定数量的耕地。
通过与湖南省国土资源厅及有关地市国土部门协商，长沙市拟加大经济投
31
长沙市土地利用总体规划（2006-2020年）大纲说明
入，加强异地代保耕地区的农田水利设施建设，稳步提高补充耕地的质量，使之达到基本农田的质量要求。将这部分耕地补划为基本农田外，在本轮规划期间还需在其它地市补划14122.73公顷的基本农田。
32