海上石油钻井平台油污法律制度研究
部、中海油、康菲公司以及有关省人民政府达成一致意见，以解决2011年06月渤海湾蓬莱19-3油田事件的相关问题。康菲公司将支付10亿元人民币，用于解决河北、辽宁省部分区县养殖生物和渤海天然渔业资源损害赔偿和补偿问题。康菲石油称赔偿方案达到赔偿基金目的。同时，康菲中国和中海油从其所承诺启动的海洋环境与生态保护基金中，分别列支1亿元和2.5亿元，用于天然渔业资源修复和养护、渔业资源环境调查监测评估和科研等方面工作。
2012年03月，国家海洋局对蓬莱19-3油田溢油事故责任人康菲石油中国有限公司依法作出20万元的行政处罚。1820万元是康菲在该油田每天收入的百分之一。19区区20万元，调查费用都不足以支付，更何况渔民的损失赔偿请求。很明显，现行的《海洋环境保护法》已不能适应新形势。这部1982年出台、1999年修订的法律实施至今，在保护和改善海洋环境、防止海洋环境污染等方面发挥了重要作用。但目前海洋生态环境保护呈现区域性、系统性、长期性的特征，有必要对相关法律法规进行完善。在海洋生态和生物多样性保护等方面的规定也大多不具可操作性，特别是海洋生态损害和补偿立法还存在着空白；现行法律法规目标定位较低，不能满足如渤海这种封闭型海湾治理的特殊需要。
第二节 康菲石油污染案相关法律问题分析
一、当事方法律责任分析
（一）污染者——康菲公司的法律责任
在海洋环境污染事故中，责任主体适用的法律主要有《海洋环境保护法》和《环境保护法》。当然，也应当同时适用相关的民事、刑事方面的法律法规。就本案而言，康菲公司及其有关的责任人员在海上油污损害事故中依法应当或者可能承担民事、行政和刑事责任。
1、民事责任
环境污染者应当依法承担治理和消除污染，恢复原状、排除危害、补偿或赔偿由于污染环境引起的损失的责任。
《民法通则》第117条规定：“损坏国家的、集体的财产或者他人财产的，
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《海洋环境保护法》第85条规定：“违反本法规定进行海洋石油勘探开发活动，造成海洋环境污染的，由国家海洋行政主管部门予以警告，并处二万元以上二十万元以下的罚款。 ” 19
张式军，《康菲石油污染案的法律问题透析》。
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应当恢复原状或者折价赔偿。受害人因此遭受其他重大损失的，侵害人应当赔偿损失。”202009年颁布的《侵权责任法》对环境污染作出规定“因污染环境造成
21损害的，污染者应当承担侵权责任。”《环境保护法》则有更加具体的规定，“造
成环境污染损害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿”
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、“违法本法规定，造成土地、森林、草原、水、矿产、渔业、野生动植物等
资源的破坏的，依照有关法律的规定承担法律责任。”23具体到本案中，康菲公司存在污染海洋环境，严重破坏海洋渔业资源的违法情形。《海洋环境保护法》
24也明确了污染者的法律责任。《海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法》
列举了赔偿责任包括以下三方面：1.由于作业者的行为造成海洋环境污染损害而引起海水水质、生物资源等损害，致使受害方为清除、治理污染所支付的费用；2.由于作业者的行为造成海洋环境污染损害而引起受害方经济收入的损失金额，被破坏的生产工具修复更新费用，受害方因防止污染损害所采取的相应的预防措施所支付的费用；3.为处理海洋石油勘探开发引起的污染损害事件的调查费用。
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从上文的分析，并结合民法和环境保护法相关的法律规定，笔者初步得出了
康菲公司在此起油污损害案件中应当承担的赔偿范围包括：海洋生态环境损害，海洋渔业资源损失，清除、治理油污，恢复生态的费用，因油污而受影响的渔民的经济损失。
但在司法实践，环境污染索赔面临诸多困难。以渔民、养殖业主的财产损失为例，依据我国民法与侵权责任法，其可以提起诉讼。《环境保护法》第41条提供了非常充分的法律依据。根据相关的立法和司法解释，对于环境污染导致的民事损害赔偿，在证据规则方面，实行举证责任倒置。原告渔民与养殖业主面临损失鉴定难的问题。主要体现在两个方面。首先是寻找第三方鉴定机构的困难。目前我国有资质的环境污染鉴定评估机构异常缺乏，即使有资质的机构，也大都为事业单位，通常不愿意接受普通受害者的委托。在本案中，由于渔民和康菲公司，以及监管机构的关系问题，鉴定机构都不想介入，称有各种难处。有些机构干脆说做不了，还有的机构则说正在做海洋局的样品。私人名义送检的样品，大多数
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《民法通则》第117条。 《侵权责任法》第65条。 22
《环境保护法》第41条。 23
《环境保护法》第44条。 24
《海洋环境保护法》第90条：“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失。” 25
《海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法》第28条。
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机构都表示“不方面”接受委托。另外一方面，由于样品多，采点广，鉴定费用动辄几十万元，甚至上百万元，普通受害者很难承担起这笔巨额费用。即使得出了鉴定报告，因为目前我国尚无统一的技术标准和方法，不同的机构对于同一个案件做出的鉴定结果大相径庭的局面也时有发生，使得法院也难以适从。
对于海洋生态环境的损害和海洋渔业资源的损失，《海洋环境保护法》规定由行使海洋环境监管权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。26从该法第5条对部门分工的规定来看，海洋生态环境损害的赔偿请求，应由国家海洋局提起；海洋渔业资源由渔政主管部门（农业部）代表国家提起渔业资源损失赔偿的诉讼请求。
但是对国家提起的油污损害索赔诉讼是什么性质的诉讼，存在一定的理论争议。一种观点认为，这属于民事侵权诉讼范围，国家作为国家自然资源的所有权人，向被告提出索赔，原被告双方是平等的法律关系，不存在管理与约束关系；另一种观点认为，国家提起的油污损害索赔属于行政诉讼范围。笔者倾向于支持第一种观点，主要理由有：其一，行政诉讼是个人、法人或者其它组织认为国家机关作出的行为侵害了其合法权益而向法院提起的诉讼，在油污损害索赔中不存在国家机关对个人、法人或者其它组织权益的侵害，而是国家的公共利益遭受了侵害；其二，油污损害索赔中，国家作为索赔主体提起索赔，国家机关与损害方双方之间在法律地位上是平等的，不存在行政上的管理和约束。所以，国家提起的油污损害索赔诉讼属于民事诉讼范畴。
此案中另外一个值得思考的是公益诉讼问题。“公益诉讼”理论27产生于工业革命之后的发达资木主义国家，该理论突破了传统意义上的民事诉讼。传统的民事诉讼主要是私权诉讼，但是在有些时候当公共利益遭受损害时，谁可以来维护公共利益呢？按照“公益诉讼”的理论，在必要时，国家机关有权代表国家参加到民事诉讼中来维护公共利益。28
“公益诉讼”理论的出现是对资产阶级革命胜利后普遍确立的绝对私权自治、契约自由等基本法律原则的修改。根据传统的法律原则，私权是神圣的自治的，是不受国家公权力的强制干预的。但是当私权泛滥，公共利益受损，公序良俗被破坏之时，这种“私权本位” ，“国家公权保护私权”以及契约自由原则不得不被改变，更多地转向“国家本位主义” 、“公序良俗原则”。在涉及公共利益和
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《海洋环境保护法》第90条第2款：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要钱。” 27
侯登华：“试论海上溢油污染国家赔偿的法律救济”，载于《海洋开发与管理》，2007年第3期，第64页。 28
同上。
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国家利益的时候，国家机关代表国家去参与到民事诉讼中成为必要。在该理论基础上，许多发达国家确立了国家机关在国家索赔民事诉讼中的主体资格。29
在案件发生之初，有关行政部门怠于采取行动，社会公众、律师、环保组织等主张提起公益诉讼，此类性质因为不是基于自身的“利害关系”提起的诉讼，是为保护公共环境利益，是为公益诉讼的范畴。
在诉讼领域，各国通常认定的诉讼主体主要有三个，即国家、遭受损害的主体和无利害关系主体。首先，在特别重大的污染事故，比如这次渤海漏油事故中，国家所起到的作用是毫无疑问的。相关部门代表国家提出环境损害赔偿诉讼也是各国多见的做法。其次，对于环境污染事故所造成的侵权损害赔偿诉讼，遭受直接损害的主体，比如这次漏油事故中可能遭受油污侵害的渔民，也可以提起诉讼，这是民事法律所规定的基本权利，其效力是毋庸置疑的。最后，相关组织和个人也是环境污染诉讼的重要主体。与案件无“利害关系”的公民或者组织可以为维护公共利益而向法院提起公益诉讼。这种方式在世界上很多国家也得到承认。但我国的《民事诉讼法》规定，在民事诉讼中提起诉讼的主体是“与本案有利害关系的公民、法人和其他组织。”而公益组织、公益律师在案件中很少会是有直接利害关系的主体。而事实上，公益主体是环境诉讼中一个非常重要的部分。国家对于环境污染事件提起诉讼，很大程度上取决于这个污染影响是否广泛。国家相关责任机关这一主体，实践中很少会以民事原告的身份在一般的环境污染案件中提起诉讼。而公民，其力量实在弱小。分散在整个渤海湾地区的受害方是无法通过一己之力作出收集诉讼证据、起诉跨国公司、应付旷日持久的侵权诉讼这样明显超出能力的事情的。反观环保公益主体，既有心又有力，唯一缺少的，便是法律对其诉讼主体资格的认可。这样的缺陷，是我们需要尽早解决，也是应该解决的。
2、行政责任
首先，是未及时报告事故和采取有效措施的法律责任。
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《海洋环境保护法》第18条首次规定了“环境污染与破坏事故报告机制”。
《环境保护法》对这一制度再次加以确认：“因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受
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侯登华：《试论海上溢油污染国家赔偿的法律救济》，载于《海洋开发与管理》，2007年第3期，第64页。 30
《海洋环境保护法》第18条第4款：“沿海可能发生重大海洋环境污染事故的单位，应当依照国家的规定，制定污染事故应急计划，并向当地环境保护行政主管部门、海洋行政主管部门备案。”
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调查处理。可能发生重大污染事故的企事业单位，应当采取措施，加强防范。”31在《海洋环境保护法》中我们也可以看到相似的规定：“因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成海洋环境污染事故的单位和个人，必须立即采取有效措施，及时向可能受到危害者通报，并向依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门报告，接受调查处理。”32
本案，康菲公司作为造成海洋环境污染事故的单位，应当立即采取有效措施，及时向可能受到危害者通报。从进一步的事故性质和发展来看，该海上油污事故属于“特大环境污染与破坏事故”。33但从案情来看，康菲石油并未及时向受害方通告，应承担相应的行政责任。我国《海洋环境保护法》对此做了专门规定：“违反本法有关规定，有下列行为之一的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门责令限期改正，并处以罚款：??（四）因发生事故或者其他突然性事件，造成海洋环境污染事故，不立即采取处理措施的。”34
其次，是限期治理的法律责任。
《环境保护法》第39条规定：“对经限期治理逾期未完成治理任务的企事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，可以根据所造成的危害后果加以处罚，或者责令停业、关闭。”《海洋环境保护法》第12条规定：“对超过污染物排放标准的，或者在规定的期限内未完成污染物排放削减任务的，或者造成海洋环境严重污染损害的，应当限期治理。”康菲石油污染案发生后，国家海洋局下发通知，责成康菲公司限期彻底排查溢油风险点、彻底封堵溢油源、加快溢油污染处置。但康菲公司在规定期限内未完成溢油的堵漏任务。之后，国家海洋局责令康菲公司蓬莱19-3全油田停止油气生产作业。直到事故发生9个月后，国家海洋局才对康菲公司做出了20万元行政处罚的决定。
最后，是康菲公司有关责任人员的行政责任。
本案中，除了康菲公司的行政责任外，有关责任人员也应依法承担行政责任。相关的法律依据有：1.《环境保护法》第38条的规定，“对违反本法规定，造成环境污染事故的企事业单位，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门根据所造成的危害后果处以罚款；情节较轻的，对有关
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《环境保护法》第31条。 《海洋环境保护法》第17条。 33
《报告环境污染与破坏环境事故管理办法》第5条第4款：“凡符合下列情形之一者，为特大环境污染与破坏事故： 1、由于污染或破坏行为造成直接经济损失在10万元以上； 2、人群发生明显中毒症状或辐射伤害； 3、人员中毒死亡；4、因环境污染使当地经济、社会的正常活动受到严重影响；5、对环境造成严重危害；6、搏杀、砍伐国家一类保护的野生动植物。”康菲石油污染案符合其中第1、4、5条的规定。 34
《海洋环境保护法》第73条。
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