海上石油钻井平台油污法律制度研究
责任人员由其所在单位或者政府主管机关给予行政处分。”2.《海洋环境保护法》第91条的规定，“对违法本法规定，造成海洋环境污染事故的单位，??；负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员属于国家工作人员的，依法给予行政处分。”籍此，对未能依法履行法定的环境保护职责，造成严重海洋环境污染的有关责任人员，其所在单位或政府主管机关应当给予行政处分。
3、刑事责任
我国《刑法》、《环境保护法》、《海洋环境保护法》都对严重污染环境的行为规定了刑事责任。
1997年修订的《中华人民共和国刑法》第 3 3 8条明确规定 :“违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”这是我国刑法中首次规定重大环境污染事故罪。
《环境保护法》第43条：“违反本法规定的，造成重大环境污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的，对直接责任人员追究刑事责任。”《海洋环境保护法》第91条第3款规定，“对造成重大海洋环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡严重后果的，依法追究刑事责任。”
本案中，康菲公司对海洋环境造成了严重的损害，这些行为，从其造成的损失和危害后果来看，属于“特大环境污染与破坏事故”，其主客观要件均符合《刑法》规定的“重大环境污染事故罪”的构成要件，依法应当追究相关责任人的刑事法律责任。
（二）监督管理者的法律责任
在这起由海上钻井平台引起的油污事故中，对海洋生态环境和资源负有监督管理权的行政主管部门，未能及时履行法定职责，没有及时、有效、充分地运用法律赋予的包括对污染者实施限期治理、停止侵害、清除污染、课以罚款等行政措施，存在不作为的行政违法情形。此外，还未及时履行“采取有效措施，解除或者减轻危害”、向社会通报信息等法定职责。
根据我国《环境保护法》第7条和《海洋环境保护法》第5条的有关规定，康菲石油污染案涉及的监督管理部门应当包括环境保护行政主管部门、海洋行政主管部门、海事行政主管部门、渔业行政主管部门和沿海地方人民政府。其中，
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作为国家海洋行政主管部门的海洋局则是分管海洋环境保护的主管部门。当海洋污染事故发生后，各相关职能部门应当依法履行其监管职责，及时采取各种必要的法律手段，将污染及其造成的损害控制在最小范围内。但是在本案中，国家海洋局的行政不作为却有诸多表现。
第一是未及时向社会披露漏油事故。康菲公司的石油泄漏发生在2011年06月04日，06月04日、06月08日国家海洋局北海分局两次接到康菲石油提交的“蓬莱19-3油田B平台东北发现不明来源油膜”的漏油报告，但国家海洋局一直未采取有效的行政手段。时隔一个多月后，国家海洋局才举行新闻发布会将案情公之于众。而根据我国《政府信息公开条例》，突发公共事件的应急预案、预警信息以及应对情况属于重点公开的政府信息35。另外，《环境信息公开办法（试行）》第11条之（5）也有类似规定：“环保部门应当在职责权限范围内向社会主动公开以下政府环境信息：??（五）突发环境事件的应急预案、预报、发生和处置等情况。”国家海洋局违反了信息公开的法律法规。第二是未及时作出行政处罚。国家海洋局曾于06月13日向康菲公司下达通知，要求其停止蓬莱19-3油田回注作业。但是，B、C两个事故平台的采油作业并没有停止。此后，海洋局还责令康菲公司08月31日前彻底排查并切断溢油源，加速清污。遗憾的是，在海洋局要求的完成清理日期逾期之后，康菲石油公司未能达到执法要求。本该马上作出的行政处罚，愣是拖了数月之后才作出。笔者认为，根据《海洋环境保护法》第91条第1款的规定36，对相关责任人员依法给予行政处分。
二、康菲公司可否享受责任限制
从传统意义上讲，海商法下的责任限制最初仅仅是为了保护“船舶”所有人利益而产生的，被称为“船舶所有人责任限制”37（1imitation of liability of shipowner）， 而“船舶”和海洋石油开发装置不能完全统一，是有一定的区别的。国外业界人士Charles Anderson38指出，船舶和海洋石油开发装置最显著的区别，即船舶载运的燃油和石油相对于海洋开发装置是有限的，其溢油污染程度是可以预见的，范围可以计量；海洋石油开发装置事故所导致的溢油及其污染是很
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《政府信息公开条例》第10条之（10）。 《海洋环境保护法》第91条第1款：“负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员属于国家工作人员的，依法给予行政处分。” 37
司玉琢、胡正良著：《新编海商法学》，大连海事大学出版社2006年版，第433页 38
SKULD船东互保协会北美区高级副总裁。
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难预计和计量的，其危害也是比较大的。正是基于这种考虑，《1976年海事索赔责任限制公约》（Convention on Limitation of Liability for Maritime Claims，1976）第15条第5项将“用于勘探或开采海底自然资源或其底土的浮动平台”排除在公约之外。
通过船舶油污立法体系可以看到，船舶油污民事责任体系将民事责任追溯至船东，同时石油公司支付摊款，以组成油污损害赔偿基金，建立了一种非常完善的责任分摊体系，同时还避免了政府卷入民事责任诉讼之中，是最年来最为成功的赔偿体系之一。39 根据这种思路展开，海洋石油开发装置与石油公司的关系似乎可以类比为船东和石油货主之问的关系，既然油轮船东可以根据立法享受油污民事责任限制，那么，海洋石油开发装置的所有人也可以享受责任限制应该是合乎逻辑的解释。纵观国际立法，国际海事组织有部分公约，如《国际海上人命安全公约》、《载重线公约》、《1973／1978年防止船舶污染公约》等是明确规定可以适用于这些海洋石油开发装置。
海洋石油资源丰富，蕴藏着巨大的经济利益。与此同时，又带有严重的海洋环境污染威胁，特别是油污污染。倘若没有一个统一的国际规则调整对此类生产活动所造成的法律冲突，这个行业就缺少了长期、健康、稳定发展的法律保证。以2010年的墨西哥湾溢油事件为例，作为主要责任人的英国石油公司已经为该事故支付了数百亿美元的赔偿费用，这家石油巨头目前面临破产或者被收购的风险。如何在赔偿各受害方的损失和保护石油开采作业者之间作出平衡，是当今海洋石油勘探开发法律制度制定过程中应该给予充分考虑的问题。笔者认为，船舶油污立法体系中的《民事责任公约》和《基金公约》值得借鉴。由海洋石油开采作业者和石油公司共同承担油污的损害赔偿更合乎民法中公平的“损益相当”原则。与此同时，为损害赔偿设置一个最高赔偿限额，以保护海洋石油开采这项具有高度风险性的生产活动。
三、康菲石油案引发的思考
虽然我国的环境保护法、海洋环境保护法对污染者和监管者都规定了各种类型的行政、民事，甚至是刑事法律责任的预防与救济措施。但是，三种类型的法
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彭先伟：“石油公司应该对船舶油污损害负责吗?一一评欧盟法院对Erika轮油污案的裁决”，载于《中国
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海商法年刊》，2009，21(3)，第103页
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律责任均存在各自的不足。例如，在责任后果方面，违法者承担的不利后果与其非法获利或者造成的危害，不成比例关系。违反了行政法上的“过罚相当原则”，以及刑法上的“罪刑相适应”原则。在民事赔偿部分，也很难符合公平原则。
立法者对污染者的宽容和放纵是造成上述局面的重要原因。在对各种利益的保护中，立法者显然更加偏重对企业利益的保护，忽视对公众环境利益的保护。即使如此，如果从执法和司法实践的角度来看，在现有的法律框架内，采取更加积极的法律措施，在穷尽行政制裁手段的前提下，追究污染者的刑事与民事责任，还是能够达到救济或者补救环境污染之目的的。
（一）行政救济措施
尽管与海洋环境保护相关的法律法规规定的行政处罚手段不够完善、处罚额度普遍偏低，但是这并不意味着各主管部门可以怠于执法，使法律被束之高阁。针对康菲公司这样持续不断地又反复扩大并日益严重的污染行为，行政制裁可以在法律权限内组合、反复适用。倘若如此，定能在某种程度上减轻或者制止污染的不断发生。康菲公司也绝不敢如此傲慢视法律如无物。
事实上，我国近些年来在解决环境违法成本低问题上也做了许多立法上的努力与尝试。如2008年我国修订的《水污染防治法》，从提高罚款额度、扩大处罚对象、增加强制执行等多个方面加大了对水污染违法行为的处罚力度，增强了对违法行为的威慑力。从效果上看，通过修订和制定一批环境保护的法律法规，创新发展一些行政制裁的手段，确实在一定程度上解决了执法难、执法法律依据不足的问题。不过通过这次康菲石油污染案，我国在海洋环境保护立法方面还有很多亟待改进的地方。如提高行政罚款的最高额度、考虑违法时间长短，逐步推进“按日计罚”、增加应受处罚的行为种类等等。
（二）刑事救济措施
在追究石油污染者的责任方面，美国政府在解决墨西哥湾英国石油公司的石油钻井平台石油泄漏案中的处理手段值得借鉴。美国以追求英国石油公司主管的刑事责任为威胁，迫使其更换公司总裁，并成立200亿美元的赔偿基金。由此可见，在重大海洋生态环境污染案中，刑事制裁手段可以发挥有效的震慑作用。
不过我国《刑法》对“重大环境污染事故罪”的处罚力度太轻，规定污染环境“后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑”40，最高刑只有7年。与环境污染造成的重大损害和巨额的财产性损失相比，量刑明显畸轻违反了“罪刑
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《刑法》第338条
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相适应”原则。笔者认为，可以从两面加以改进。一是在附加刑的运用方面。扩大法人犯罪双罚制中罚金邢的适用，并提高处罚额度。二是设置责令补救性质的义务刑。要求破坏环境资源的法人承担清除污染、恢复环境、补救损失之义务，既打击了环境犯罪，又保护了环境资源，一举两得。
（三）民事救济措施
在康菲石油案中，国家海洋局曾于06月13日向康菲公司下达通知，要求其停止蓬莱19-3油田回注作业。但是，B、C两个事故平台的采油作业并没有停止。康菲公司为了一己之利，无视环境法规，造成了环境污染的进一步扩大。对于此种故意违反环境保护法律的行为，应该施以惩罚性赔偿。不仅责令其赔偿损失，而且责令其支付惩罚性的赔偿费。这种惩罚性的赔偿费往往高于其污染所造成的实际损失的几倍乃至几十倍，目的在于惩罚故意违法者，以达到威慑后来的违法者的目的。这种制度已被很多国家所采用，如美国《加州海岸带法》第30882条规定，“加州海岸带委员会可以对故意违法该法规定者提起惩罚性赔偿之诉，该赔偿费额由法院决定，法院在决定此数额时，应考虑到使其足以威胁后来的违法者。”41我国在今后的海洋环境损害赔偿立法中也可以考虑采用这项制度。
四、解决康菲石油污染案赔偿问题的建议
在康菲石油案的后续处理中，农业部开始出面主导解决溢油事故。首先我们应当看到其中的积极意义：及时化解各种矛盾、维持社会发展稳定。与此同时，我们还应当意识到，随着信息时代的到来，尤其是微博时代的开启，以及民众权利意识的不断觉醒，政府部门在管理理念和手段上均迫切需要创新和变革。特别是康菲石油污染事故影响大，涉及面广，牵涉到众多集团的利益。公平公正公开处理损害赔偿事宜，对今后类似事故的处理具有积极的示范意义。
前不久，美国刚刚发生了墨西哥湾溢油事件。我们可以从中寻找其值借鉴的经验。美国政府在案件发生后，发挥的作用主要是督促侵权人尽快建立赔偿基金，并在赔偿基金建立之后委托中立第三方进行管理，政府自己则“退居二线”，仅承担监督之责。例如，美国政府在事件发生后，立即劝说侵权人英国石油公司设
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