第2章 农民工社会养老保险的现状与问题
第2章 农民工社会养老保险的现状与问题
2.1 国内比较典型的农民工养老保险类型
目前国内专门针对农民工的养老保险政策不多。2001年12月，劳动和社会保障部发布的《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》第四条规定：“参加养老保险的农民合同制职工，在与企业终止或解除劳动关系后，由社会保险经办机构保留其养老保险关系，保留其个人账户并计息，凡重新就业的，应接续或转移养老保险关系；也可按照省级政府的规定，根据农民合同制职工本人申请，将其个人账户个人缴费部分一次性支付给本人，同时终止养老保险关系，凡重新就业的，应重新参加养老保险。农民合同制职工在男年满60周岁、女年满55周岁时，累计缴费年限在15年以上的，可按规定领取基本养老金；累计缴费年限不满15年的，其个人账户全部储存额一次性支付给本人。”该通知中关于个人账户一次性支付给本人的规定是和城镇职工不同的。1997年出台的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》中规定：城镇职工的个人账户存储额只能用于养老，不得提前支取，当缴费不满15年时，退休后不享受基础养老金待遇，其个人账户存储额一次性支付给本人。这样，中央对农民工和城镇职工就实行了差别性的待遇，允许农民工退休前一次性支取其个人账户中的个人缴费部分，而不允许城镇职工在退休前支取其个人账户。这种差别性待遇实际上是不利于农民工养老的，因为农民工退休前一次性支取的只是其个人缴费部分，而社会统筹部分则进入了城镇养老保险的社会统筹，这是对农民工养老权利的一次剥夺。
各地方在执行中央政策的同时，加入了地方性的规定，从而形成了有差别的地方性养老保险类型。
2.1.1 独立型
以北京市的政策为代表，其主要特征是根据农民工的特点来设计，养老保险待遇的享受和缴费直接相关，养老保险待遇实行一次性给付。北京市于2001年8月颁布了《北京市农民工养老保险暂行办法》，并于当年9月1日正式实施。该办法规定：用人单位自用工之日起，就必须为农民工办理参加养老保险的手续。养老保险费由用人单位和农民工共同缴纳；用人单位以上一年北京市职工月最低工资标准的19%缴纳养老保险费，
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农民工本人以上一年北京市职工月最低工资标准为基数，2001年按7%的比例缴纳养老保险费，其个人缴费由用人单位在发放工资时代为扣缴。个人缴费的比例，随着企业职工缴费比例进行统一调整，最终达到8%。农民工的个人账户由用人单位为其缴纳的养老保险费的3%和其本人的缴费部分组成，共占缴费基数的11%。农民工必须达到国家规定的养老年龄方能领取基本养老金。基本养老金一次性支付，其待遇由两部分组成：第一部分是个人账户存储额及利息；第二部分按其累计缴费年限计算，累计缴费满12个月（第一个缴费年度），发给1个月相应缴费年度的本市职工最低工资的平均数，以后累计缴费年限每满1年（按12个月计），以此为基数，增发0.1个月相应缴费年度的本市职工最低工资的平均数。
这种政策下，统筹基金的充足性会比较好，但从增值角度来看，则不太利于农民工，因为给付总额没有考虑到实际利率进行累积，导致农民工不能分享实际投资收益增长所带来的收益增长；退休给付是一次性给付，农民工不能享受退休后的工资增长和较高的基金投资收益所带来的收益增长。
2.1.2 综合型
上海、成都和大连等地为外来务工者建立了包含工伤或意外伤害补偿、住院医疗费报销和老年补贴三项待遇的综合社会保险。以上海为例，2002年7月，上海市人民政府发布《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》，其后于2004年8月30日又对部分条款进行了修正。办法规定的外来从业人员是指符合上海市就业条件，在本市内务工经商但不具有本市常住户籍的外省、自治区、直辖市的人员(除从事家政服务，从事农业劳动和按照《引进人才实施<上海居住证>制度暂行规定》引进的外来人员)。该办法的具体内容为：有单位的外来从业人员不缴纳任何费用而享受综合保险待遇，综合保险费用全部由他们所在单位缴纳，缴费基数为上海市上年度月平均工资的60%，缴费比例为缴费基数的12.5%（外来施工企业则为5.5%）。而无单位的外来从业人员缴纳费用自己承担。
缴费形成的基金用于三项保险支出，其中老年补贴的发放标准是，用人单位和无单位的外来从业人员3年内累计缴费满12个月的，外来从业人员可以获得一份老年补贴凭证，其额度为本人实际缴费基数的7%。参保对象男年满60周岁，女年满50周岁时，可以凭老年补贴凭证一次性兑现老年补贴，但是在外地施工企业中从业的外来人员只能
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享受除老年津贴以外的其他两项保险。该办法还规定，综合保险的保险基金与城镇职工的社会保障基金分开管理，分别委托中国人寿保险、平安保险和太平洋人寿保险三家保险公司运营，企业的医疗保险、工伤意外险及养老保险分别由这三家保险公司来管理、理赔。
综合型的农民工养老保险属于一种强制储蓄型的养老保险模式，不会存在基金支付困难的问题。从基金本身增值性看，由于农民工养老保险统筹基金交由商业保险公司运营，投资收益也可以得到保证。但从可持续发展的角度看，这种农民工养老保险类型面临着现行的商业运作与基本社会保障的衔接与转换的问题。用商业化方式运作的农民工综合社会保险只能是现阶段即社会经济转型期的权宜之策。同时，外来劳动力的综合保险费委托商业保险公司管理运营，从而割裂了它与基本社会保险的关系，也会影响到社会保险的整体运行。
2.1.3 城镇保障型
目前很多城市的农民工养老保险政策，是按照城镇职工基本养老保险制度的框架来设计的，有的则是直接把农民工纳入城镇职工基本养老保险体系中，目前实行这种做法的有广东省、深圳市和青岛市等。以深圳市为例，2000年12月，深圳市颁布了《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例(修正)》将深圳市本地员工和外来员工统一纳入基本养老保险体系，实行统一的养老保险政策，本地户籍的员工缴费不足15年时，还可以发放一次性生活补贴。员工缴纳养老保险费的缴费基数是员工的月工资总额。缴费基数的变动幅度在深圳市上年度城镇职工月平均工资60%-300%之间。员工的月工资总额超过上年度城镇职工月平均工资300%的部分不计征养老保险费；员工的月工资总额低于深圳市上年度城镇职工月平均工资60%的，按上年度城镇职工月平均工资的60%计征养老保险费。基本养老保险费缴纳比例为员工缴费工资的13%，其中员工按本人缴费工资的5%缴纳；企业按员工个人缴费工资的8%缴纳，员工的个人账户为缴费工资的11%，其余部分进入互济基金。农民工在实际缴费年限累计满15年之后有资格领取养老金和个人账户养老金，计发办法为：基础养老金按退休时上年度深圳市城镇职工月平均工资的20%计算；个人账户养老金：按退休时个人账户积累额的1/120计算。此外，2002年7月颁布的《<深圳经济特区企业员工社会养老保险条例>若干实施规定》中第十三条规定：非本市户籍员工在本市退休按月享受养老保险待遇的，应在达到国家规定退休年龄的前5
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年在本市连续缴费。
这种政策对农民工的门槛较高，而且，统筹资金缺口会比较大，对于农民工养老保险政策的长期实施是不利的。在缴费方法和基本养老金的计发方法上，对于非本市户籍员工和本市户籍员工有些细节性规定是不同的，如在缴费年限上的差别、在缴费年限不够时本市户籍员工可以享受一次性生活补贴、不把非本市户籍员工纳入地方补充养老保险等。关键的差别是规定非本市户籍员工在本市退休按月享受养老保险待遇的，应在达到国家规定退休年龄的前5年在本市连续缴费。这样，无疑就抬高了农民工享受养老金的门槛，他们大多数不能完成在这5年里连续缴费，那么即使他们累计缴费满15年，也只能支取其个人账户部分，而其占缴费工资2%的那部分就留在了深圳。应该对制度做适当的修订，从而降低农民工享受基本养老保险待遇的条件，使外来工和本地户籍员工实现待遇的真正统一。
2.1.4 双低型
这一类型也是按照城镇职工养老保险制度的框架来设计的农民工养老保险政策，区别是这些政策实行“低门槛进入，低门槛享受”。以厦门市为例，1999年，厦门市颁布了《厦门市外来员工社会保险暂行办法》，该办法规定：用人单位和外来员工都以厦门市当年最低工资为缴费基数，缴费比例均为8%，其中11%进入农民工个人账户，其余的5%进入社会统筹。农民工离开厦门市时，个人账户可以全额转移，也可以一次发放。缴费时间满一年的，个人账户本金一次性支付，缴费不满一年的，只支付个人缴费部分，同时终止养老保险关系。累计缴费满15年可以享受基础养老金和个人账户存储额，其基础养老金以厦门市当年最低工资标准为计发基数，如果员工后来加入厦门市户籍，在经过相应的费用补缴之后，可以享受厦门市城镇职工养老保险退休待遇。
这种政策下，农民工可以低门槛参保，缴费基数为厦门市当年最低工资，缴费比例各为8%，较之其它几种类型，无论对企业还是农民工本人的参保积极性都会有一定的调动作用。据不完全统计，目前厦门有近100万进城务工人员，截止到2007年9月底，外来工参加养老保险50.88万人。但是这种制度下，农民工享受养老待遇的前提还是必须累计缴费满15年，不解决养老保险关系转移接续的问题，农民工一旦在没能累计缴费满15年就转移到了别的城市，那么以前所做的所有工作也将前功尽弃。
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2.2 农民工社会养老保险运行中的问题
众所周知，农民工对我国城乡经济发展做出了巨大贡献，但二元社会保障体系却没有使农民工的权益得到应有的保障。目前，农民工的养老问题已经成为党和政府迫切需要解决的问题。中央和地方政府也相继出台了关于农民工养老保险的政策和办法，农民工可以和城里职工一样老有所养是我们的最终目标，但农民工社会养老保险运行中却出现了很多问题。
2.1.1 参保率低
据有关部门统计，我国有目前有1.5亿农民工，如果加上在乡镇企业打工的农民，总数会达到2.5亿。但是，据劳动和社会保障部2005年上半年完成的农民工社会保障专题报告，农民工参加养老保险的总参保率仅15%左右，部分发达地区如广东、大连参保率也仅达到20%。
据北京市统计局提供的资料，北京市2004年外来务工经商人员约318万人，这些人以务工为主，其中在建筑业务工者居多，但截止到2004年6月份，只有20万左右投保，参保人数不足10%。
据2004年统计，上海市的农民工总数已达375万人，占上海市从业人员总数的1/3，而且农民工还将以每年递增30万人的规模涌向上海市。虽然上海市是全国最早推出农民工综合保险的城市，但目前参保人数也只占农民工总数的1/5，而且参加综合保险的职工，主要集中在大型国有企业、外资企业和建筑企业中，中小企业、服务性企业、私营企业和个体劳动者参加综合保险的很少。
广东省是我国流动人口最多的地区，据统计，截止到2003年末，在广东就业半年以上相对稳定的农民工约有1900万，其中来自外省的务工人员接近1300万，省内流动农民工占600万左右。但是截止到2003年底，广东省有1145万人参加了企业基本养老保险，参保人数中农民工只有约200万左右，不足参保总数的1/6。
2.2.2 退保现象突出
农民工即使参加了城镇的社会养老保险，往往也是“有始无终”，每年都有大量的外来农民工在春节前后办理退保手续，致使养老保险不能起到最后的保障作用。据媒体报道，浙江省已经累计有3万多名农民工退出了社会养老保险，广东省有的地区的农民
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