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工退保率高达95%以上，东莞市仅2005年就有40万人次办理了退保手续，他们的平均参保时间只有7个月。另据江苏省南京市社会保险结算管理中心统计，截至2005年8月中旬，南京市已有1600多人取消了社会保险个人账户，最多时每天有200多名外地务工人员办理社会养老保险退保手续。①
深圳也是农民工我国最集中的地区之一。深圳市早在1987年就允许农民工参加社会保险，目前己经有4万多人符合退休条件，但实际缴纳保险费年限累计满15年、可以享受按月领取养老金待遇的外来农民工寥寥无几。深圳市的农民工缴费不足年限时，可以将养老金个人账户转回户籍所在地社保机构或申请将养老金一次性发还本人，下表是1999年-2003年深圳市转退保情况的统计。
表3-1 深圳市常住流动就业人员养老保险参保、转退保情况
年份
参保总人数 （万人）
1999 2000 2001 2002 2003 合计
24.41 66.07 104.67 152.65 171.96 171.96
新增参保人数 （万人） 1.57 41.66 38.60 47.98 19.31 149.12
新增转退保人数（万人） 4.48 2.64 12.31 25.78 22.87 68.07
新增转退保人数占新增参保人数比例（%） 285.29 6.33 31.89 53.73 118.44 45.65
注：资料来源于：叶齐招.深圳市农民工社会保险的实践与探索[J].改革与战略.2004，第10期。
从上表可以看出，深圳市5年间累计新增转退保人数达74.30万人，占累计新增参保人数154.32万人的48.15%，其中1999年和2003年，新增转退保人数超过了新增参保人数。从总体上看，农民工转退保的比例有不断上升的趋势。在转退保的农民工中又以退保的居多。这样不但没有起到养老保险的作用，还因为办理转退保手续，导致深圳市社保机构浪费了大量的人力物力。
以上这几个农民工人口数量比较大、管理相对规范的地区执行效果尚且如此，其他地区更可想而知。农民工社会养老保险推行中遇到了重重困难，不仅农民工本人、企业不积极，最后连制定执行这些政策的政府机构也消极起来。造成农民工养老保险政策执
①
刘声.农民工为何频频退保[N].中国青年报.2005-10-22
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第2章 农民工社会养老保险的现状与问题
行困难的原因是多方面的，下文将就此进行分析。
2.3 农民工社会养老保险推行困难的原因分析
我国农民工社会养老保险在城市推行困难是主、客观原因共同作用的结果。农民工养老保险政策施行困难，原因主要有以下几点：
2.3.1 城乡分割的二元户籍制度
我国城乡分割的二元户籍制度使进城务工农民只能是“农民工”，他们既不是靠农业生产为生的真正意义上的“农民”，也不是名副其实的“工人”，而是停留在二元结构的中间状态，他们不能完全融入城市，成为了城市社会的“边缘人”。城乡二元壁垒是城市农民工养老保障缺失产生的制度性原因，以户籍管理为基础的城乡分割制度是我国城市农民工生存、发展的最大制度性障碍，也是群体性城市农民工社会保障缺失产生的根源。
在城市中，农民工身份的模糊性和不确定性使他们被城镇的社会保障制度歧视，被城镇的社会养老保险制度排斥在外。城镇职工的养老问题由国家和企业承担，而农民工的养老还是主要依靠家庭。只有加快户籍制度改革的步伐，彻底消除城乡差别，才会有希望将农民工彻底纳入城市社会养老保险体系。
2.3.2 农民工流动性大，就业不稳定
多数农民工在城市的工作是临时性的，他们没有稳定的工作，甚至一个工作有时只能干几个月，比如建筑行业，有工程时就干几个月，没有工程时就放假。这样就导致农民工频繁的调换工作，哪里有工作就到哪里去，有研究表明，农民工在一年之内发生职业流动的比例超过了50%。他们的流动性不仅仅表现在工作单位之间，还表现在城市之间。有调查显示，农民工在餐饮、工厂等企业的平均工作周期是4至6年，从事建筑业等纯体力劳动的，在同一地区的工作周期只有2至3年。他们在单位不仅不能享有单位职工的福利，而且，与城镇职工同工不同酬是很普遍的现象。这样，使他们感觉不出自己是单位的一员，心理上没有归属感，当权益受损时，他们首先想到的是换工作而不是通过正规途径去维护自己的权益。此外，农民工在比较利益的驱动下也会频繁的变换工作，哪个单位给的工资更高一些，或者别的城市比现在所在的城市就业机会更多时，他们都会选择离开现在的工作。这样，他们不断地在城镇与乡村之间、城镇与城镇之间、
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企业与企业之间流动，频繁变换工作的单位甚至行业。
2.3.3 养老保险关系不能跨地区转移，很难达到规定的缴费年限
目前农民工的养老保险关系不能跨地区转移的问题派生出了农民工很难达到规定的缴费年限的问题。根据有关规定，农民工参加养老保险需要累计缴费满15年，达到退休年龄时方可按规定领取基本养老金。但是现阶段我国的养老保险基金还未能实现全国统筹，全国也只有10多个省份实行省级统筹，其他大多数是地市级统筹。因此，农民工跨省区流动后，养老保险关系无法转移接续。他们在只好在离开一个城市前把养老保险个人账户中的存储额一次性取出来，这样，他们的社会统筹部分只能留在该城市。总之，农民工频繁的流动，而养老保险关系又不能转移接续，导致他们很难在同一地区累计缴费满15年。现在农民工难以达到缴费年限的问题是困扰农民工社会养老保险的一个主要问题。如果不能解决农民工养老保险关系跨地区转移的问题，就很难解决他们无法达到缴费年限的问题。
2.3.4 制度不健全与政府缺位
我国现行的养老保险制度始于20世纪50年代初期，我国在计划经济时期开展城镇职工养老保险的法律依据是1951年中央人民政府颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》。改革开放后，国家先后颁布了4个职工养老文件，即1991年颁布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》、1995年颁布的《关于企业职工养老保险制度改革的通知》、1997年颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》和2000年颁布的《关于印发完善城镇社会保障体系试点的通知》。但是，在这些文件中都没有提及农民工这一特殊群体的养老保险问题，所以，这么长时间以来，开展农民工养老保险都是无章可循、无法可依。尽管2001年劳动和社会保障部发布的《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》对农民工的养老保险做出了相关规定，一些地方也摸索出了一些新的做法，但还是没能解决流动的农民工的社会养老保险问题。这必然制约了农民工养老保险工作的普遍开展。
此外，由于退休金保障制度的法制和资本市场不成熟，基金被挪用、滥用现象时有发生，基金安全问题凸显政府监管缺位。一些城市政府及其相关管理部门在保护农民工权益的执法过程中，存在城市主位的倾向。还是将农民工仅仅当作劳动力，而不是把他
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第2章 农民工社会养老保险的现状与问题
们看成城市社会的一员。这种主观的管理取向就容易造成政府在保障农民工权益中存在政府职能的缺位和错位。甚至有的地方政府以不用为农民工买保险作为优惠条件来吸引外资，他们看到的只是与企业的短期经济利益关系，而忽略了地方经济的长期发展。这种现象严重阻碍了农民工社会养老保险工作的广泛开展，应该被及时、有效的监督和纠正，以维护农民工的合法权益。
2.3.5 企业因素和农民工自身的因素
对企业而言，农民工的低工资是用人单位聘用农民工的主要出发点，从各行业的平均情况看，国有企业职工的工资比农民工的工资高32%。在文教卫生行业，国有企业职工的工资比农民工的工资高68%，这可以看作是人力资本的差别。但是，企业还要为与其签订劳动合同的城镇职工缴纳占职工工资30%至40%的社会保险费。以天津市为例，企业为职工缴纳的五险占到职工工资的34.8%。据调查，1995年城市居民享有相当于其货币收入的72%的实物性福利，这些福利是农民工所不能享有的。所以，把这部分实物性福利也计算在内，国有企业职工的年平均收入就比农民工高出127%，达到7381元。也就是说，企业每雇佣一个农民工，就等于每年节省7381元的工资性支出。相反，如果要企业为农民工和城镇职工一样缴纳社会保险费，那么农民工在二元劳动力市场上的廉价优势将不复存在。这时，企业可能会去雇佣下岗职工了，因为雇佣下岗职工还可以得到政府的津贴。
对农民工而言，其薄弱的养老保险意识、浓厚的乡土情结和工资收入低，也是他们不愿意参加养老保险的重要原因。据2006年国务院研究室发布的《中国农民工调研报告》，农民工的养老保险意识非常薄弱，与用人单位签订用工合同的农民工仅占53.70%，没有签订的占了30.62%，有15.68%的农民工居然不知道什么是劳动合同，在被调查者中，认为用工合同非常重要和比较重要的农民工占20.86%和40.67%，认为没有用的占13.95%。他们的回流情况也比较明显，打算有一定积蓄后就返乡的农民工比例占39.07%，视工作情况定夺的占37.48%，积累一定的工作经验后去其他城市工作的占15.32%，计划在原城市里长期打工只占8.13%。他们的月工资主要集中在500至800元之间。每月收入在300元以下的占3.58%，300至500元的占29.26%，500元至800元的占39.26%，
①800元以上的占27.90%。如此低的工资除去生活费用和一些其他费用已经所剩无几了，
①
国务院研究室.中国农民工问题调研报告[R].北京：中国言实出版社，2006
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再缴纳社会保险金，以他们的实际工资为缴费基数，农民工自己每月应缴纳的部分在100元以上，有的地区如北京、深圳、厦门等地，养老保险缴费是以当地职工年人均工资为缴费基数的，这让他们更无法承受。他们更看重短期利益，最关心的不是自己未来的养老，而是现在的工资，担心交纳的保险金以后收不回来，总想着挣钱回家供孩子上学，添置农具更实惠。这不但影响我国城市化的进程，也使农民工社会养老保险难以推行。有关调查还表明，83.2%的农民工不愿意参加目前推行的养老保险，接受调查的农民工90%以上没有购买养老保险。
此外，农民工一般文化程度不高，也缺乏法律知识，当自己的权益受到侵害时，不懂得如何自我保护，不知道用法律武器来维护自己的权益。有的用人单位为了节省成本，故意不与农民工签订劳动合同，不为其缴纳社会保险费，而农民工本人由于自身因素所限不能正确地维护自己的权益，反而担心向用人单位提出缴纳养老保险费会失去工作机会。
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