第4章 关于建立农民工社会养老保险的政策建议
老金待遇，这应该根据他们的实际情况来确定。虽然养老保险很重要，但是眼前就业岗位和满足其基本生活需要对他们来说应该还是最重要的。所以，应该妥善解决好就业岗位于保障水平之间的关系，缓解农民工的缴费压力，降低企业参保成本，突破高门槛的束缚，建立按实际情况低标准参保的过渡性农民工社会养老保险。然后，随着我国社会保障制度的改革与完善，待基础养老金实行全国统筹之后，再将农民工逐步纳入统一的城镇养老保险体系。
4.6 对农民工分类分层，实行有差别的养老保险
解决农民工社会养老保险问题的最终目标是建立一元化的社会养老保险体系。城乡统一的一元化社会养老保险体系不仅管理简便，而且没有户籍、职业的歧视，体现的是社会的公平与公正，体现的是以人为本。由于财力、技术及相关政策条件等客观条件的制约，我国目前还不具备建立一元化养老保险体系的条件。同时，农民工与城市职工享有不平等的养老保险权益也是一个客观事实。现阶段，农民工的养老保险还不可能与城市的养老保险体系完全接轨，不能实行与城镇职工统一的养老保险制度。因此，不能简单的把农民工与城镇职工、政府公务员用同一种养老保险制度来覆盖。建立一元化的社会养老保险体系目前只能作为我国养老保险制度的长期发展目标，有必要将多元化过渡作为近期的制度安排。
目前较为现实可行的办法是在财政与用人单位的承受能力范围内，根据农民工规模庞大、流动性强、非正规就业者多、社会保障需求方面存在着较大差异等特点，对农民工进行分类，根据不同层次的农民工的特点，制定面向农民工的特殊养老保险制度，将农民工纳入不同的养老保险体系。
根据农民工工作的稳定性、收入状况、及定居城镇的意愿等标准，可将农民工大致分为以下三类:第一类为有雇主且职业稳定、有固定收入和住所的农民工；第二类为有
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雇主但职业不稳定、也无固定收入和固定住所的农民工；第三类为无雇主的农民工。政
府应该根据农民工在同一城市工作时间的长短、收入高低及工作的稳定程度对其进行分类。第一类中大部分农民工是企业中的技术工人，收入比较稳定，用人单位从长期效益而言也不会不为他们缴纳社会保险费。应该将他们直接纳入城镇社会养老保险体系，这部分农民工的养老保险费的缴纳办法可以视同于城镇职工，就业单位必须在支付工资报
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郑功成.应当分层分类保障农民工的权益[N].经济日报.2001-11-29
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酬的同时额外为他们缴纳社会保险统筹费。对于第二类农民工，如果他们愿意参加乡下户籍所在地的农村养老保险，而且当地的社会保障制度已经建立成型的，也可以允许他们自愿参加农村相关养老保险，如果他们不愿意参加户籍所在地的农村养老保险或者当地的社会保障制度还没有建立，国家也可以设计出几套不同缴费标准、不同待遇水平的政策供其选择。这些政策当然不可能太多。不过，这可以使农民工根据自己的实际情况，自己可以承担的缴费标准，可以接受的待遇水平做出选择，待其承受能力逐渐上升，再逐渐做出调整，直至与城镇养老保险体系接轨。当然，这需要相应的技术支持，具体操作细节还有待研究改进。第三类则是那些从事经营性活动的农民工，他们属于自我雇佣的性质，流动性极强、就业不稳定，可以参照城镇个体工商户的社会保障制度安排其养老保险制度。随着经济的发展和农民工保险意识的逐渐增强，我国农民工的社会养老保险制度将逐步得到完善。
4.7 取消退休前一次性发放个人账户的做法
从各地现行的农民工养老保险政策来看，全国大部分地方都存在允许农民工退休前
一次性支取其个人账户的做法。且不论各地退休前一次性支付个人账户额上的差别，允许农民工退休前一次性支取个人账户的做法本身就是不合理的。农民工可能由于不了解养老保险的重要性，或者由于变换工作，甚至为了眼前的一点利益而选择退保，这都将导致他们失去将来退休时应有的保障。
个人账户实际上是一种强制性储蓄，将农民工工作期间收入的一部分存储起来，到他们退休时可作养老之用，这样能够起到平滑个人一生收入的作用。城镇职工的个人账户是不允许在退休前一次性发放的，即使缴费年限不足15年的，一次性发放也要等到退休以后。这样做的目的也就是为了确保个人账户的积累用于缴费者养老。可是农民工的个人账户，除北京市和天津市规定不能在退休前一次性发放外，其他的地方都有退休前一次性发放的规定。劳动和社会保障部相关文件也规定，农民合同制职工在终止或解除劳动合同后，社会保险经办机构可以将基本养老保险和基本医疗保险个人账户存储额及失业保险生活补助一次性发给本人。
退休前一次性发放个人账户的做法，是对农民工权益的剥夺。农民工的社会统筹部分是纳入到当地城镇职工的社会统筹中的，如果农民工在退休前一次性支付个人账户部分，农民工的社会统筹部分将留在城镇职工的社会统筹基金中，农民工以后再无无权支
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取。即使在原统筹地重新就业，统筹部分和个人账户部分都要重新累计。总之，以下做法会把农民工的社会统筹资金留在当地：退休前一次性支付农民工个人账户部分以后，相应的社会统筹部分就不再归农民工所有，其积累的统筹基金将被纳入到城镇职工社会统筹系统；农民工的养老保险关系跨统筹地区转移时，转出地只允许农民工转移其个人账户部分，不允许转移社会统筹部分，并会将这部分的社会统筹基金纳入到城镇职工社会统筹系统；农民工退休时，如果其累计缴费没有达到规定的缴费年限时，那么只能一次性发放个人账户部分，其统筹部分的缴费纳入到城镇职工社会统筹。
为农民工建立长期的养老保险关系，就应该禁止退休前一次性发放农民工的个人账户，当农民工失去工作不能继续缴费时，可以将其个人账户封存，作为将来接续的依据；农民工工作转移时，个人账户应随之转移，到农民工退休时都没有继续或转移的，才可以采取一次性发放的办法。总之，个人账户只能在退休后发放，才能真正用于养老。对于社会统筹部分，当农民工再就业时，其统筹部分前后的缴费年限应进行累计计算，采取和城镇职工相同的做法。只要农民工的社会统筹部分缴费达到规定的累计缴费年限，退休后就应该可以按月享受统筹部分的养老金。
4.8 建立农民工社会养老保险关系跨地区转移机制
目前，农民工参保率之所以一直在低位徘徊，与其跨地区调换工作后没办法转移接续养老保险关系有直接的关系。这种情况下，农民工只能被迫终止养老保险关系，一次性支取其个人账户，而社会统筹部分则进入了当地城镇职工养老保险的社会统筹。这无疑损害了农民工将来享受养老保险的权益。因此，要建立农民工社会养老保险制度，妥善解决农民工的养老保险问题，就应该充分考虑农民工流动性强的特点，建立养老保险关系跨地区转移的机制。对于如何建立养老保险关系跨地区转移机制，提出以下建议：
4.8.1 提高养老保险基金的统筹层次
农民工养老保险基金如果能实行全国统筹，则养老保险关系跨地区转移就不再是问题；农民工养老保险基金如果不能全国统筹，则总会有问题，而且，养老保险基金的统筹层次越高，跨地区转移的问题就会越少。但是，实现农民工养老保险基金的全国统筹不是短期内可以实现的，必须走渐进式道路。可以先由县级提高到市级，再由市级提高到省级。考虑各地实际情况，经济发展水平、人口结构、养老负担水平以及养老基金收支情况等因素都会存在不同程度的差异，应相应提高省级调剂金规模，使其可以协调地
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区间因养老保险关系转移而引起的利益变动。这样就要对现有财政体制进行改革，使各省财政加大对省级调剂金的扶持力度。同时，还要科学规范的对养老保险基金进行管理和运营，切实解决养老保险基金保值增值的问题。对于养老保险关系的跨省转移，则需要中央财政通过转移支付的方式对由此引发的省与省之间的利益变动进行协调。
4.8.2 实现农民工养老保险与城乡养老保险的有效衔接
现在很多农民工在城市工作还是阶段性的，城市有工作时就干上几个月，每有工作时就回家务农是很普遍的现象。因此，从农村实际出发，设计既适合农民特点又能与基本养老保险制度衔接的农村社会养老保险体系，对于农民工养老保险关系在城乡之间的转移是十分必要的。目前的实际情况是，很多农民工家乡没有农村社会养老保险，或者有也无法与城镇养老社会保险体系衔接。所以，他们在离开务工地回家时，就只能选择退保，重新找到工作时再重新参保，如此反复，不但影响了农民工社会养老保险工作的开展，还损失了他们自己的利益。如果通过制度创新，建立能够适应城市化趋势的农村社会养老保险制度，那么，不但可以解决农民工养老保险关系城乡之间的转移接续，还可以为他们提供中转服务，解决了他们在地区间调换工作时养老保险关系转移接续的问题。
4.8.3 实行农民工社会保障“一卡式”管理
通过实行农民工社会保障卡“一卡式”管理的方法也可以解决农民工养老保险关系转移接续的问题。为每个农民工发放IC卡，使农民工无论在哪个城市、哪个企业，只办理一次社会保险登记，就可以该社会保险关系为依据，不间断地对所有社会保险进行缴费、查询、和转移接续，实现农民工社会保险关系的全国信息互联互换，充分体现通用、简便的特点。这就要求研制可以覆盖城乡的社会保险个人账户管理信息系统和建立社会保障的计算机服务网络，逐步实现部、省、市三级联网为统筹城乡社会保障制度建设提供技术支撑。这无论对解决农民工养老保险关系转移接续的问题还是对农村社会保障制度的建设都有十分重要的意义。但是，现在面临的问题很多，如资金不足、技术人员缺乏、应用系统不规范、数据分散等等，这都需要国家的重点支持。
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结 论
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关于农民工，还有很多问题需要解决，比如应尽快将农民工纳入工伤保险、建立农民工的大病或住院保险、农民工家属的安置问题等等。农民工的社会养老保险问题也越来越受到国家和社会广泛的关注。他们把青春献给了城市的工业化和现代化建设，而因为所从事的重体力劳动、有毒有害工种透支了生命，他们年老时将面临明显的生活风险。据预测，我国在2020至2030年将迎来老龄化高峰，而养老保险体制的积累期一般需要20至30年，这意味着，我们已经进入了建立社会养老保险制度的“预警期”。现在我们就应不失时机地抓紧解决农民工的社会养老保险问题了。
在建立农民工社会养老保险的过程中，政府应承担起主要的责任，除了加强相关立法、深化户籍制度改革外，还可以根据农民工本身的特点，考虑采取降低参保门槛，实行有差别的养老保险、建立养老保险关系跨地区转移机制等措施，逐步建立一套全国统一的农民工社会养老保险体系。
我们相信，随着改革开放的不断深入和学术界对农民工社会养老保险问题研究的不断展开，农民工的养老保险将逐步与城镇社会养老保险和农村社会养老保险并轨，最终建成城乡一体、社会和谐的社会养老保障体系。
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