河北大学管理学硕士学位论文
第4章 关于建立农民工社会养老保险的政策建议
农民工是在我国特殊政策和环境下产生的一个特殊群体。长期来看，随着我国经济社会的发展、户籍制度的改革等一系列措施的实施，农民工这个概念必将从我国社会中消失。他们中一部分会重新回到农村，另外一部分会留在城市，成为真正的城镇人口。针对这些打算留在城市长期定居的农民工，建立一套统一的农民工的养老保险体系势在必行。鉴于各种实际情况和问题，现提出如下对策建议。
4.1深化户籍制度改革，消除城乡差别
户籍制度亦是户籍管理制度，是政府职能部门对所管辖人员的基本状况进行登记，
包括常住人口登记、暂住人口登记、出生登记、死亡登记、迁徙登记、变更更正登记等,并进行相关管理的一项国家行政管理制度，其目的在于维护社会治安和提供人口统计资料。中国的户籍制度是典型的计划经济的产物，在计划经济时代，由于产品、就业岗位和资本等生产要素和资源短缺，难以充分满足社会全体成员的需要，通过实行这项制度，可人为地将人口按地域分为城里人和乡下人，从而切断不同地域间要素和产品的自由流动，以便通过计划调配满足城乡人民在短缺经济时代的物质需要。正因为如此，城镇户籍制度还捆绑了诸如就业、教育、医疗、养老、住房等相关制度，农民也就因此被排除在外，社会保障方面的二元格局就此形成。对于养老保险而言，因为户口的限制，农民工不能与城镇职工享受相同的就业条件和同等的养老保险待遇。这种制度性的歧视，成为农民工参与城镇养老保险的最大制约因素，并对我国的城市化、现代化己成为一种事实上的阻碍力量。
因此，必须消除有差别的农业户口与非农业户口，取消有差别的就业制度，形成人人平等、公平竞争、尊重个人选择的市场迁移机制。以此为突破口，突破农民工身份界限，取消农民工称谓，彻底解决农民工的养老保险问题。改革户籍制度以后，不管是农民工，还是其他外来务工经商的人员，只要在城市具有固定的住所，稳定的工作岗位和收入来源，即被纳入社会保险的覆盖范围，为其建立社会养老保险账户，并可随其工作区域的变化而转移。
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4.2 借鉴国外经验，加快土地换保障的进程
土地是农民最主要的生产资料和最重要的潜在社会保障资源，是农民赖以生存发展
最重要的存量资产。一般来说，进城农民工不会无偿放弃土地。但是，由于土地转让价格低，也不存在土地转让市场，所以，这些土地很难有偿转让。而且，即使土地的转让价格很高，由于他们把土地作为最后的生活保障和规避风险的手段，也就不一定会愿意转让。结果，工业化和城市化没能改变土地细碎、农业小规模经营的状态。一些国家在把农民纳入社会保障体系时，使用了现代社会保障替代土地保障的做法，值得我们借鉴。在资本主义发展的历史进程中，许多人多地少的国家，如欧洲的法国、德国和亚洲的日本，都采取了这种做法。随着社会的发展，农业生产提出了扩大土地经营规模的要求。在这种情况下，以向农民提供现代社会保障为条件，鼓励农民提早退休、促使农民在退休后自愿转让土地、促进土地集中是一种可行的政策。
法国为放弃耕地的老年农民提供了补充养老保障。1962年，法国设立了“调整农业结构社会行动基金”，作为对65岁以上领取退休金的人放弃农业经营的补助，按规定，平均每人每年可得到1500法郎的补贴。而那些已经领取退休金但仍在从事农业经营的老年农民则不能享受补助，以鼓励他们将土地转让出去。20世纪70年代以后，法国政府对60至65岁即将退休的老年农民也开始发放“非退休者的补助金”，以鼓励他们在退休前几年就交出土地。据统计，1962至1979年，法国因领取退休离农补助而交出土地的老年农民累计有57万人，他们共交出了约1100万公顷土地，占到了法国农用土地的1/3。
德国于1957年建立了面向农民的社会养老保险制度，但该制度中包含了专门的农场转移条款。该条款规定，农民到了退休年龄后，有申请享受基本养老金的权利，但前提是他们把农场转移给继承人，以此来防止农民到了退休年龄之后不愿放弃土地。 日本于1971年实施农民年金基金制度。农民年金基金由老龄年金和经营权移让年金两部分组成。农地经营权的转让是享受经营权移让年金的条件，日本农民在60至65岁期间实际转让了农地的经营权才能获取经营权移让年金。而且日本政府为了鼓励老一代农民将农地转让给年轻一代，规定经营权移让年金金额的一半由国家提供，而且1991年后，经营权移让年金中国家提供部分的比例又有所上升。同时，农民年金基金除了办理农民年金业务外，为了促进农地流动，还规定：当不具备加入农民年金条件的兼业农
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民将土地转让给有意扩大经营规模的农民时，农民年金基金向其支付离农金。为了促使农地经营权的顺利转让，基金还出资收购那些愿意离农者的农田，将之转让给那些有意扩大经营规模的农民。并向有意扩大经营规模的人发放贷款，使其获取足够的资金购买离农者转让的土地。
虽然国外的情况和我国的实际情况不尽一致，但其具体做法对我国加快土地换保障的进程是有借鉴意义的。目前，我国的社会保障制度覆盖面还很窄，大部分农民还没有被社会保障制度所覆盖，只有一小部分农民已经享受到社会保障。但是，对于已经被纳入社会保障制度的那部分农民，也还没有形成土地保障和现代社会保障之间的替代关系。因而我们可以借鉴一些国外的做法，在把农民工纳入社会养老保险体制的同时，应注重建立社会养老保障与土地保障之间的替代关系，促使已经被纳入社会养老保险体制的那部分农民工放弃土地保障。具体做法是：实行农民工有偿转让土地制度，对转让土地的农民工进行经济补偿，其转让土地的收入全部或绝大部分进入到他们的养老保险个人账户，并折算成农民工本人一定年限的个人账户积累额。这既可以解决农民工个人账户资金不足的问题，又可以进一步实现农业的规模经营。在土地换保障的过程中，必须保证农民工获得的经济补偿或其换来的养老保险水平不低于自己或其家庭成员耕种时的收益。
此外，现行农业用地转为非农业用地的制度是：土地先由国家征收，再由国家出让。在这个过程中，国家出让土地的价格和征地价格之间存在一定的差额，据估计，20年来，这种差额累计达20000亿之巨。有人认为这是对农民的一种剥夺。可以通过财政手段将差额的一部分纳入到农民工社会养老保险基金，这也可以在很大程度上解决农民工社会养老保险基金不足的问题。
4.3 加强农民工养老保险立法，加大宣传力度
目前，我国社会保障方面的法律体系还很不健全，只有《劳动法》，还没有《社会
保障法》，对于农民工这样的特殊群体，更是缺少专门的法律保护。根据国际经验，当一个国家的人均GDP达到1000至3000美元时，这个国家就进入了工业化、城市化的快速发展期，也是这个国家社会保障制度建设的关键时期。据统计，我国在2005年人均GDP就超过了1700美元，在这样的经济发展水平下，农民大批的转移到城市是必然的。农民工是农民进城的先头部队，但是目前当农民工的某些切身利益受到侵犯时，却没有
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合适的法律作为他们维护自身利益的依据。因此，加快农民工养老保险方面的立法已迫在眉睫。以日本为例，20世纪70年代，流向城市的农民陡然增多。1971年，日本政府就颁布了《农民养老基金法》，对进城农民提供了养老的法律保障。有鉴于此，国家相关部门应加大农民工保险立法的调研，尽早出台社会保障法，使农民工参加养老保险有法可依。
还应有目的的加强对企业和农民工的政策宣传。加强养老保险法规的宣传教育，使企业主掌握法规的基本内容，了解自己必须承担的缴费义务以及违规时所应承担的法律责任。也要使农民工了解缴纳养老保险费是自己的义务，在退休后领取养老金是自己的权利；企业为自己缴纳养老保险费也是自己作为一个雇员应该享有的权利；个人缴费和企业缴费都划入了自己的账户，账户的所有权归自己所有。还可以在各城市成立相应的或专门的工会组织，并允许农民工加入，通过工会组织更好地维护农民工的合法权益。
4.4 加强劳动监察，保护农民工合法权益
社会中大多数企业主是不赞成为农民工购买养老保险的，因为这会给他们带来成本的增加，要想仅靠企业主的良知为农民工参保是不现实的，必须通过立法和相关部门的监督来强制执行。监督用人单位严格遵守《劳动法》中有关劳动合同的规定，用人单位招用农民工时必须与其签订劳动合同，并依据劳动合同为农民工缴纳养老保险费。还要加强对用人单位的缴费监督，对虚报职工人数、逃脱缴纳保险责任等现象要加大监察力度。
此外，还要加强对企业工资的监察，确保农民工工资水平。
据调查，我国农民工的工资普遍偏低，主要集中在500至800元。由于工资低，导致农民工不愿参加养老保险。假如农民工的工资能够达到当地的最低工资标准，则最低以上年职工月平均工资的60%作为缴费基数是可以承受的。所以，加强劳动监察，保证农民工工资不低于当地最低工资标准是非常重要的。有的学者认为，兼顾农民工工资偏低的情况，实行低标准进入，降低缴费基数，以调动农民工的参保积极性。这样，农民工将来养老金待遇也会远远低于城镇职工，保障水平过低，也会让农民工未来在城市的生活陷入困境。
据统计，目前全国各地的劳动监察力度严重不足，平均每名劳动监察人员要承担对2000家用人单位的劳动监察工作，这将导致执法不力，会影响农民工的权益，也会影响
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农民工养老保险工作的开展。应该增加劳动监察人员，对故意压低农民工工资、甚至无理克扣、拖欠农民工工资的企业加大处罚力度，确保农民工工资不低于当地最低工资标准，维护农民工的权益。
4.5 以实际工资为缴费基数，降低参保门槛
目前，一些地方的农民工的养老保险是以当地的最低工资为缴费基数的，而实际上很大一部分农民工的工资收入还没有达到当地的最低工资，农民工无法承受。另外，不论农民工收入多少，都以相同的基数缴纳养老保险费，也就缺少了养老保险收入的横向分配。最低工资作为一个事先确定了的标准，相对与缴费者的实际工资变化幅度，可以看成是不变的。就个人账户而言，缴费者如果工作阶段缴费基数不变，当缴费者工资上涨时，个人账户的缴费不能随之上升，不能随工资上涨形成有效的积累；而当缴费者收入下降时，个人账户的缴费又不能随之下降，就不能有效的保护缴费者当前的购买力。总体来说，以最低工资为缴费基数，个人账户不能对缴费者起到收入平滑的作用。对于社会统筹，从各地政策来看，是把农民工统筹纳入城镇统筹的。我国城镇职工的社会统筹是收益固定型的养老保险，按规定，缴费者以实际工资的一定比例缴纳社会统筹费，退休后，达到累计缴费年限的缴费者可以领取相同的社会统筹部分，退休后不论缴费多少，统筹部分是相同的，这样就把高收入者的一部分缴费转移给了低收入者，高低收入者之间实行再分配以确保缴费者老年的基本生活，这是社会统筹部分的第一类再分配。此外，在所有领取社会统筹金的人之间，还有长寿者与短寿者之间的再分配，通过这种再分配来确保长寿者的晚年生活，这是统筹部分的第二类再分配。
农民工以最低工资为缴费基数，高低收入者每月缴纳的社会统筹费是相同的，即使将来发放的统筹部分是相同的，也不会存在社会统筹部分的第一类再分配。至于社会统筹部分的第二类再分配，以北京和厦门为例，北京农民工的统筹部分的发放与缴费完全挂钩，采取的是缴费确定型的发放方式，不是城镇职工的收益确定型，所以北京农民工的社会统筹部分也不存在第二类再分配。厦门农民工统筹部分的发放采取的是和城镇职工完全相同的做法，即固定收益型，所以存在统筹部分的第二类再分配。
另外，农民工参加养老保险应该打破高门槛的束缚，不能一味要求他们以相同的缴费基数和费率缴纳养老保险费，并享受同等的待遇。因为这样会增加他们的人工成本，从而会降低劳动力的低成本优势，而且，对于农民工而言，他们也不一定需要很高的养
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