(四）退出方式及刚性约束制度薄弱 ................................................................. 16
1．宅基地使用权退出方式薄弱 .................................................................. 16 2．刚性约束制度薄弱 .................................................................................. 17 (五）宅基地使用权分配和退出制度不完善 ..................................................... 18
1．宅基地使用权分配不平衡导致退出的补偿利益分配两极化 .............. 18 2．宅基地使用权退出涉及的补偿标准不统一 .......................................... 18
五、宅基地使用权退出机制的建立 ......................................................................... 20
(一）宅基地使用权退出方式 ............................................................................. 20
1．政府实施型 .............................................................................................. 20 2．集体经济组织实施型 .............................................................................. 20 3．企业实施型 .............................................................................................. 21 4．市场配置型 .............................................................................................. 21 (二）宅基地使用权退出程序 ............................................................................. 21
1．无偿退出程序 .......................................................................................... 22 2．有偿退出程序 .......................................................................................... 22 (三）宅基地使用权退出补偿 ............................................................................. 22
1．补偿形式分类 .......................................................................................... 23 2．补偿对象分类 .......................................................................................... 23 3．探索多元化补偿形式 .............................................................................. 24 (四）温州地区宅基地使用权退出机制的基本思路及做法 ............................. 24
1．“三改一拆”腾挪土地 .......................................................................... 25 2．乐清市农房流转提供经验 ...................................................................... 26 3．温州市农房流转做法及完善征收制度保障农民基本生活 .................. 27
六、完善宅基地使用权退出工作的政策建议 ......................................................... 28
(一）完善宅基地相关产权确权登记基础 ......................................................... 28
1．加强农民物权意识 .................................................................................. 28 2．依托专项工作开展房屋土地测量 .......................................................... 28 3．优化土地审批和登记政策 ...................................................................... 29 (二）制定科学农村规划布局 ............................................................................. 30
1．区别对待 .................................................................................................. 30 2．征询群众意见 .......................................................................................... 30 (三）合理界定政府角色 ..................................................................................... 31
1．转变政府职能 .......................................................................................... 31 2．扩大宅基地使用权权能 .......................................................................... 31
3．加强日常监管 .......................................................................................... 32 4．推行民主管理 .......................................................................................... 32 5．保护古村落和古民居 .............................................................................. 32
参考文献 ..................................................................................................................... 33 附录A 农村宅基地调查表及问卷 ........................................................................... 36
一、绪论
(一）选题的背景及意义
我国是一个农业大国，农业是立国根本，而农村土地则是农业的根本，在“地少人多”的基本国情之下，土地问题是一个极其敏感而又重要的问题。自从中国人民共和国成立以来，国内不少学者就已经开始在不断探索农村土地产权制度的创新，但是在国家实行最严格的农村耕地保护制度、宅基地限制性流转以及人口不断增多、快速城镇化的背景下，一方面我国的土地资源越来越紧缺、土地供应的压力越来越大，而另一方面农村宅基地闲置现象却逐渐严重。
农村宅基地制度是我国农村土地制度的重要组成部分，对保障农民居住权发挥了重要作用，但因为限制流转以及相关制度的缺陷也对宅基地的权能、价值、分配造成了一定的影响，并且因为宅基地使用权的福利性质，使得农房的价格远远低于国有房屋。相关统计显示，截止到2010年，已经约有2-3亿农民从农村专向城市就业和居住，这导致全国约2亿亩的农村宅基地中有10%-15%处于闲置状态①。2013年11月召开的党的十八界三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要赋予农民更多财产权利，保障农民宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，一时间关于宅基地可以自由买卖的言论甚嚣尘上，让人们在思想产生了错误的认识，各地出现大量的“小产权房”，这不但对土地资源造成浪费，更对人民财产、社会稳定、国家资源造成极大的损害。中国农村宅基地制度的改革从本质上说就是宅基地使用权的流转改革，国有建设用地、农民居住用地的非正常“双增长”急需一个合理有效的宅基地使用权退出机制进行引导、平衡，而从实践上也可以适应各地的实际情况，为有关部门管理和政府政策制定提供参考，推动本地宅基地流转工作的顺利开展。
①
罗伟玲，刘禹麒.基于产权的宅基地退出机制研究.国土资源科技管理，2010,27（3）：122
1
一、绪论
(二）国内外研究现状
1．国外研究现状
与我国土地实行国有制及集体所有制的制度不同，国外大部分国家实行土地私有制，土地可以直接进入市场进行交易，不存在城市与农村的区分，尤其西方发达国家的土地制度立足于较为成熟的物权基础之上，市场交易体系十分成熟，所以国外学者较多从理论基础、制度和市场角度对农村居民点、城乡边缘地带的用地及功能进行研究。在中欧、东欧经济转型国家如波兰，出现了农用地减少、农村居民点用地大量增加的现象，而其根本原因则是地方权力下放及对土地私人控制的减弱。①一些大城市如罗马、新德里农用地大量流失的根本原因则是由于城市无法为大量的移民提供足够的住房，导致这些移民在农业区附近以低廉的价格从土地所有者手中获得较大的住房，甚至在没有建筑许可的情况下自行建造住房。②此外，马里兰大学帕克分校的一些学则认为：在中国，大量地方政府采取征收集体土地来推动城市发展和金融基础建设，已导致越来越多的社会不稳定和不公平，长期下去将可能威胁到社会的稳定及可持续发展。
2．国内研究现状
张智秀等人通过经济欠发达地区与偏远农村地区宅基地利用的案例，分别从基础设施投入、农民就业模式、农民对土地依赖程度、农村发展特色和集体土地产权安排的角度进行分析，得出关于建立宅基地退出机制中，基础设施的投入和集体土地产权设置是基础，农民就业模式、对土地的依赖程度、农村特色是关键，政府的主导与指导是核心的结论。③
欧阳安蛟等人根据对当前农村宅基地利用粗放、一户多宅、闲置低效利用及城市化快速推进过程中农村居民点面积不减反增的现象进行分析，认为宅基地退出机制的缺失是导致目前宅基地利用存在问题的根本原因，提出应当明确农村宅基地退出机制
①
Wasilewski，A and K Krukowski. Land conversion for suburban housing: a study of urbanization around Warsaw and Olsztyn，Poland. Environmental Management，2004,34(2)：291-303.
Volker Kreibich. Self-help planning of migrants in Rome and Madird. Habitat International，2000，24(2):201-211. 张秀智、丁锐.经济欠发达与偏远农村地区宅基地退出机制分析：案例研究.中国农村观察.2009（6）：23-30
②③
一、绪论
建立的政策目标与思路、建立以宅基地退出机制、宅基地回收补偿制度、宅基地有偿使用制度、健全多元化农村住房保障体系和宅基地整理、置换、复垦机制。①
徐小峰等人根据宅基地目前现状，分析得出宅基地产权不完整，流转和推出受阻、宅基地退出缺乏引导，规划及其他基础保障设施滞后、地方政府的经济人角色与服务者角色之间的矛盾、补偿标准和收益分配不明确是农村宅基地退出与补偿中存在的问题，提出完善和明细宅基地产权、建立完善的宅基地流转市场、加快引导宅基地自动退出、合理界定地方政府角色、探索建立合理的补偿和收益分配方式等政策建议。②
张怡然等人对重庆市开县357位农民工开展问卷调查，并以这些数据建立Order Probit模型对农民工进城落户与宅基地退出的影响因素进行分析，得出农村宅基地具有保障居住条件、支持二三产业发展以及储备家庭资产等效用，而农民工是否愿意放弃农村宅基地主要受宅基地的养老保障功能、置换住房面积期望值、家庭经济收入高低、技能培训情况、家庭赡养及抚养人口压力等因素影响的结果，提出建立宅基地退出农民权益机制、建立进城农民工住房保障制度、建立统筹城乡的公共服务体系的政策建议。③
徐忠国根据嘉兴市农村宅基地闲置的现状，通过对嘉兴市辖的7个县（市、区）的调研，分析出得出退出工作的资金缺口、来源较大，中心村建设 “调地难”，农民拆迁安置的意愿很难统一，农民观念难转变、不愿转变现有生活方式，搬迁后再就业没保障，搬迁后承包地处置政策缺失等主要障碍因素，提出搬迁安置方式应当因地制宜；合理布局中心村庄规划及解决中心村土地产权问题；建立合理的经济机制，协调相关乡镇的工作积极性；制定合理的拆迁补偿标准；通过土地承包经营权股份化的形式解决土地流转问题；制定鼓励措施促进拆迁农户的就业；合理解决拆迁农户的社会保障问题等对策建议。
韩清怀通过对现行宅基地制度在运行中存在诸多区域性实践问题进行分析，得出这些问题的根源在于人口流行性与宅基地区位固定性的矛盾。对宅基地制度问题，无
①②③
④
欧阳安蛟、菜锋铭、陈立定.农村宅基地退出机制建立探讨［C］.中国土地科学，2010（10）：26-30 徐小峰、胡银根、魏西云、王恒.农村宅基地退出与补偿的几点思考[J].国土资源情报，2011（8）：31-33 张怡然、邱道持、李艳、骆东奇、石永明. 农民工进城落户与宅基地退出影响因素分析-基于重庆市开县357份农民工的调查问卷［C］.中国软科学，2011（2）：62-68
徐忠国.嘉兴市农村宅基地退出障碍因素调研与对策建议［C］. 浙江农业科学，2013（6）:749-753
④