五、宅基地使用权退出机制的建立
3．探索多元化补偿形式
多元化补偿形式是目前宅基地使用权退出机制中重要而且必要的创新探索，这不仅有利于提高退出人对闲置宅基地及地上建筑物退出的积极性，更有利于资产的配置，充分调动多元化资产的替代房屋产权及货币。例如退出人的宅基地使用权及地上建筑物为闲置时，供地相关的集体企业、国有企业可以其自身股份作为补偿价款与被征收人签订补偿协议进行补偿，退出人既补偿到位了还有企业分红等隐性福利。
(四）温州地区宅基地使用权退出机制的基本思路及做法
浙江省人民政府通过《浙江省人民政府关于在全省开展“三改一拆”三年行动的通知》、《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》和《浙江省人民政府办公厅关于加快推进全省宅基地确权登记发证工作的意见》两个文件，将拆除旧住宅区、旧厂区、城中村改造、拆除违法建筑和解决农房问题提升到了一个前所未有的民生高度，温州市就贯彻落实全省“三改一拆”三年行动部署及农村宅基地利用现状及集体建设用地流转情况进行了深入的调查研究，并且在“三改一拆”、破解农民建房难的专题行动中，《温州市人民政府办公室关于印发<温州市“三改一拆”三年行动规划>的通知》中明确“加强城乡规划建设、促进节约集约用地、推进新型城市化”，以及《关于进一步规范破解农民建房难 推进农村宅基地确权登记发证工作的实施意见》的文件起草时明确提出基本思路：鼓励村集体经济组织结合本地实际，完善宅基地分配管理机制，积极探索合理、合法的宅基地有偿使用分配方式，探索宅基地有偿退出机制，通过有偿调剂、有偿收回等方式，引导宅基地有序规范退出。
五、宅基地使用权退出机制的建立
无偿退出 有偿退出 “三改一拆” 违法拆除 建新拆旧 土地征收 城中村改造 补偿及基本生活保障体系 有偿调剂 有偿收回 宅基地使用权退出
图4.1 宅基地使用权退出基本思路
1．“三改一拆”腾挪土地
温州的拆违、拆旧、城中村改造工作在全省“一马当先”，统计数据表明，从2011年至2013年3月，温州全市共拆除4680多万平方米违章建筑，135个城中村改造项目破土动工，拆除604万平方米旧房，所以同年4月浙江省委省政府也将全省的“三改一拆”行动现场会放到温州召开。而在《温州市“三改一拆”三年行动规划》中也明确，通过强化组织保障、细化各地考核指标、结合城镇低效用地再开发专项工作、扩宽融资渠道和保障性安居工程等措施，到2015年年底，全市计划完成旧住宅区150万平方米、旧厂区355万平方米、城中村改造85860户、拆除违法建筑2000万平方米的目标。
目前，“三改一拆”工作计划已逐渐步入尾声，2015年以来，各地“三改一拆”工作取得扎实成效。1至6月，全市完成拆违445万平方米，实施“三旧”改造1354万平方米，其中城中村改造712万平方米、旧住宅区改造249万平方米；鹿城、洞头、泰顺被评为全省“无违建县（市、区）”创建工作先进集体，全市19个乡镇（街道）达到“无违建”创建标准。“三改一拆”工作的大力推进为改善人民生活环境、土地
五、宅基地使用权退出机制的建立
集约利用、腾挪用地指标起到了非常大的作用。
2．乐清市农房流转提供经验
乐清市的农房流转工作一直走在全市农房流转的前列，乐清市政府在保障农户的合法权益及依法行政的前提下，为宅基地使用权的退出、流转、收益进行了微妙的突破，同时也给全市下一步宅基地退出机制的建立提供的借鉴。
乐清市早在1994始，即尝试了农房流转土地政策，同意集体土地上房屋在全市范围内流转，但在办理土地使用权变更登记时，考虑到权利主体、面积等因素，仅由集体组织出具一份同意征收和征地补偿已到位的简易证明后，再予以补交出让金进入市场交易。该种做法在1997年国务院冻结全国土地审批命令发布后停止执行。1999年新《土地管理法》实施后，乐清继续探索尝试新的流转政策，即同意农民因房屋转让涉及集体土地转移的，同意该集体土地在我市范围的农户间流转，但没有形成文件，仅限于具体操作，“只做不说”。农房所有权人可持房屋所有权证申请抵押贷款，金融机构予以默认。2005年4月乐清市人民法院、乐清市国土资源局就上述问题引发的土地行政案件执行及司法协助等问题进行了协调，并形成专题会议纪要“农村村民住宅涉及集体土地使用权，该房屋被法院拍卖（变卖）后，应本着房产权与土地使用权一并转移的原则，如权利受让人是本市户籍的农村村民的，房产已办理转移登记的，且已交纳相关税费后，国土资源局可给予办理集体土地使用权变更手续”。
乐清市在办理农房转让涉及土地变更登记的流程依照《土地登记办法》第四十条进行，即：当事人应当持原土地权利证书、变更后的房屋所有权证书及房地产转让协议，申请土地使用权变更登记。买受人户籍必须为我市范围内的农户，依据《乐清市个人建房用地管理办法》相关规定可以申请使用集体土地建房的非农户，也可享受上述流转政策。
据统计，从2010年1月1日以来，乐清全市共办理农村宅基地流转5243建，共计建筑面积337064平方米，至今未发生一起因集体土地流转引起的行政诉讼，也很少收到群众投诉，该项政策在乐清市适用良好，也受到市级、省级政府及中央相关调研组的高度关注。此外，为了方便农户融资，化解金融风险，根据温州市人民政府【2009】10号专题会议纪要的有关规定，农户申请农房抵押贷款时，抵押的农房必
五、宅基地使用权退出机制的建立
须已领取房产证和土地证，申请农房抵押登记的农户必须具备其抵押房产变卖处置后仍有安居之地或有两处（含）以上住所的条件，房屋登记机构方能予以受理。据统计，从2008年7月1日以来，我市共办理集体土地房屋抵押登记5859件，共计建筑面积192.95万平方米，合计抵押金额50.63亿元。
3．温州市农房流转做法及完善征收制度保障农民基本生活
温州市政府于2013年出台了《温州市农村产权交易管理暂行办法》，为温州的宅基地使用权限制性流转提供了法律依据，在这项暂行办法中共涉及农村土地承包经营权、农村集体经济组织股权、依法可以交易的农村房屋所有权等11类农村产权，以及通过这11类产权衍生而出的收益权和处置权，这些权益可以在温州市的农村产权服务中心和分支机构进行交易。虽然农村产权的交易有所放开，但仍旧存在很多的限制性条款，根据对文件的解读及释义，依法可以交易的农村房屋的交易对象仅限于本村居民之间进行，而农村房屋可以在县域内抵押贷款，涉及处置不良抵押的农村房屋，可在县域范围内进行置换交易，城镇居民仍然无法购买农村宅基地使用权。在2014年市政府又出台了《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》，在明确征收农民集体所有土地补偿和安置的职责分工、工作程序、补偿标准和指标以后，着重建立被征地农民基本生活保障制度，设立被征地农民基本生活保障专项资金，在专项资金不足用于缴纳被征地农民基本生活保障费的，不足部分由政府承担30%，并且将被征地农民基本生活保障（生活补助）与城镇职工养老保险、城乡居民基本养老保险进行衔接。
六、完善宅基地使用权退出工作的政策建议
(一）完善宅基地相关产权确权登记基础
土地使用权证书是土地使用权权利归属的法定凭证，房屋权利证书是房屋所有权权利归属的法定凭证，做好宅基地使用权及地上房屋所有权的确权登记工作是开展宅基地使用权退出工作的强大基础。
1．加强农民物权意识
农村居民由于其生活环境、文化背景、经济条件等影响，对于法律法规、物权意识都非常的薄弱。虽然近几年他们对于保护自身物权的合法权益的意识有所加强，但是基本都仅限于浅层上的认知，对于如何去保护合法权益、应当采取何种有效方式去保护合法权益、对土地使用权证的法律效力都一知半解，有些甚至非常不重视。各级地方政府应当采取适应农村环境的有效方式，例如联合村委会等村民自治组织进行普法宣传等，积极加强对农村居民进行普及《物权法》等法律法规、拆迁安置相关政策、土地证办理的流程及材料要求等重要知识的宣传工作，消除他们对“证书只是一纸公文”的错误观念，提高他们对物权的理解、对房屋土地产权证重要性的理解以及保护自身合法权益的意识，从而促使农民主动申请宅基地使用权和地上房屋产权登记的积极性。
2．依托专项工作开展房屋土地测量
虽然在日常房屋土地登记工作中，对宅基地上房屋以及土地的精确测量难以做到位，并且受限于人员、经费、地形的问题，往往仅是房屋或土地主管部门的工作人员用皮尺等基础测量工具进行测量，但在目前开展的新农村建设、“三改一拆”以及今后将会开展的全国土地调查、不动产统一登记等专项工作，将对农村宅基地及地上房屋的测量工作以及登记所需材料的收集工作一并落实到项目开展的方案中，这些基础工作不仅可以助推主体项目的工作进展，同时作为一份精确数据也为确权登记工作打
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