一、绪论
论学界主张的“市场化发展”、“开放宅基地交易”，还是实践中进行城市近郊农村的“宅基地换房”模式和非城市近郊农村的“村庄整理”等探索活动，都无法通盘解决现存问题。文章认为要解决相关问题，就必须以人口流动性与宅基地区位固定性这一矛盾为着力点，寻求宅基地制度的整体性变革。①
(三）研究方法
1．文献研究法
全面收集有关宅基地管理的政策法规及相关文献，并进行梳理和分析，了解宅基地的发展历史和现状，通过梳理汇总并与现实情况比较初步得出政策法规中的缺陷。
2．实际调查法
以国土部门开展的专项宅基地调查为载体，根据研究所需的数据设计了相应的调查表格，对温州市域内的农村进行宅基地现状及对农户建房意愿进行全面实地调查，掌握论文研究写作的第一手资料，表格详见附录A。
3．个案调查法
根据本次宅基地退出机制研究的问题，设计了较为详细的调查问卷，在样本区域内对样本的典型户、典型项目进行更深入地需求调查，分析研究后提出解决问题的建议，调查问卷详见附录A。
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韩清怀.城市化背景下农村宅基地制度改革思路探析-以人口的流动性与宅基地的区位固定性之矛盾为试点［C］.城市发展研究，2010（8）：1-10
二、温州地区宅基地利用现状调查分析
随着经济水平以及农户对居住条件的要求地提高，农村集体土地被不断地用来进行开发建设，而由于乡村规划的缺失、基层管理部门及农村居民对保护土地资源的意识较差，导致出现违法占用（超占）土地、宅基地分布散乱、土地结构失衡等问题，而随着城镇化进程的推进， “空心村”的现象日趋严重，越来越多的农房闲置。
(一）宅基地使用权登记发证覆盖率不高
按照“物权法定，登记生效”的原则，大部分不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，即如果宅基地使用权不进行登记，就无法直接确定其权利归属，同时也难以完全地得到法律的保护，土地登记也是作为判定违法占用（超占）土地，土地权属证明、土地资源管理的基本行政措施之一。我国作为一个幅员辽阔的农业大国，历史悠久，这导致许多农村居民点多而分散，其中很大一部分都坐落在偏远地区甚至崇山峻岭里，并且这部分农户缺乏保护自身宅基地权益的物权意识，对主动申请宅基地使用权登记缺乏积极性，加之大部分的基层国土资源管理部门都存在人力、经费不足的问题，给这部分农村宅基地使用权登记发证工作带来非常大的难度。
从温州市每月上报浙江省国土资源厅的集体土地确权登记发证进度统计数据来看，截止2015年6月底，全市累计集体土地所有权已确权登记发证宗地39753宗，确权登记发证率为94.40%，集体建设用地使用权已确权登记发证宗地12028宗，确权登记发证率为89.25%，宅基地使用权确权登记发证宗地1168419宗，确权登记发证率为88.79%，而全市应开展地籍调查的行政村为5321个，其中已开展地籍调查的为1492个。从数据表面分析，虽然温州市的确权登记发证率已较高，但仍有十多万的宅基地未进行确权登记发证，这些未进行登记发证的，主要集中在一些偏远、零散的小山村，这些山村由于道路等基础设施条件太差，依靠行政部门组织的专项地籍调查难以实现全覆盖，并且仍有部分农户自身物权意识不强，缺乏主动申请宅基地使用
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二、温州地区宅基地利用现状分析
权登记的意识，给宅基地的统筹管理、规划布局带来教导的障碍，而隐藏于这些表面登记数据之下的更大的问题是这些办理了农村宅基地使用权初始登记的农户在宅基地调剂、灭失之后，并不会及时或者根本不到国土资源管理部门办理后续的变更、注销登记，这也加大了农村宅基地使用权确权的难度，同时也对宅基地使用权数据的现势性造成了一定影响，加大了农村宅基地使用权退出的难度。
(二）“无宅”和“一户多宅”现象并存
从温州市2014年5月份的宅基地使用权调查结果看，全市约有农户约1031284户，农村居民约3803948人，宅基地约1156121宗，总面积约94845149.32平方米（约142267亩），其中一户一宅的农户约729237户（含未批先建的农户约 29337户），宅基地约1089831宗；一户多宅的约 109817户（含未批先建的农户约14027户），宅基地约216119宗；无房户约66389户，另无房户、危房户、困难户共有302951户。
20.71%5.81%9.62c.86%一户一宅一户多宅无房户危房、困难户
图2.1 2014年温州市农村农房利用分布图
可以看出，一户多宅的农户约占全市农户的10.65%，而无房、危房、困难户约占全市农户的29.38%，一方面，虽然关于宅基地保障、宅基地面积使用标准、宅基地用地审批程序等方面都有明确规定，但由于土地资源稀缺，在新增建设用地指标分配过程中集体经济组织往往以发展村集体经济、建设公共服务项目为主，将大部分甚至全部的新增建设用地指标分配给这些建设项目使用，而分配给村民建造住宅的则少之又少，并且在新增建设用地指标分配的过程中往往也存在不少权力寻租的现象，弱
二、温州地区宅基地利用现状分析
势群体的合法权益难以保障，一些符合申请宅基地使用权条件农户的宅基地使用需求往往得不到满足，甚至存在一些困难户即使通过合法审批得到宅基地使用权但因为经济条件太差无法建造房屋的现象；另一方面，成年子女因成家需要通过“分户”审批以及合法继承而产生的合法“一户多宅”，因农民房屋拆迁、旧村改造等政策而通过合法途径拥有多处宅基地和房屋，甚至非农居民也有可能通过合法途径拥有一处以上的宅基地和房屋的现象屡见不鲜，而对应的宅基地使用权退出机制并不完善，刚性的约束机制薄弱，利益调节政策缺失，导致这些宅基地使用权中应收回的部分无法强有力地收回，可收回的部分因补偿无法落实等问题而难以收回，造成土地资源浪费。
同时，由于农民婚嫁、生育等原因以及对住房条件要求日益提高，宅基地使用权的需求旺盛，但受到建设用地指标限制，并且农民违章建房的监管力量薄弱，加之违法用地成本小、收益高，导致农村出现大量出现未批先建、少批多占的农民住宅，通过数据可以看到，一户一宅以及一户多宅的农户中都存在不少的未批先建的农户，约占全市农户的4.2%。
(三）宅基地上房屋闲置现象较为普遍
在实际调查工作中，我们发现虽然部分农户存在无经济条件建房、无指标建房的情况，但仍有大量的宅基地上房屋是闲置的，这种闲置不仅仅包括完全无人居住的，还包括将房屋出租给外来人员租住的，甚至有些老房屋由于闲置时间过久，其权利归属都无人知晓。
1．因生活方式改变导致宅基地上房屋闲置
虽然宅基地使用权是农村居民居住条件的根本保障，但随着城镇化的大力推进，改革开放以来大量贫困地区的农村居民涌进经济发达城市打工赚钱，并且其中相当一部分农民工已经稳定在城市居住，他们基本已不再回家乡农村进行耕作。而即使是本地的农村居民，也有不少数量的城镇、城郊农村以及城中村居民的生活方式、生活习惯已与城市居民相差无几，他们也早已不再进行农耕生活，而是长年从事第二、三产业的工作，这就造成“空心村”现象的出现，但出于“落叶归根”、回乡探亲需要以及传统观念影响等原因他们仍不愿放弃或者有偿转让在农村中的宅基地上房屋，导致
二、温州地区宅基地利用现状分析
这些宅基地上房屋需要闲置很久。
2．因合法继承等原因导致宅基地上房屋闲置
“一户一宅”是我国目前管理宅基地使用权的基本政策，也是申请宅基地使用权的前提条件之一，即一户农户只能拥有一处宅基地，且面积不得超过各地规定的标准，农民出卖、出租自己的房屋后不得再申请宅基地。而在实际工作当中，很多农民拥有不只一处宅基地，而是“一户多宅”，而其中合法 “一户多宅”产生的原因主要是因为继承而引起，例如农户的子女成年后因成家而分户重新申请使用宅基地，在其父母亡故后继承的宅基地上房屋所有权，再如城镇居民因其居住在农村的父母亡故后继承的农村宅基地上房屋所有权，根据《中华人民共和国物权法》“房地一致”的原则，在房屋未倒塌灭失前，也能暂时享有宅基地使用权。这些“一户多宅”的农户或者在农村有房的城镇居民，实际生活当中无法物尽其用，房屋总是在闲置而找不到合适的退出方式。
3．因建新不拆旧等原因导致宅基地上房屋闲置
“建新拆旧”一直是困扰农村土地管理工作的一大问题，需要进行“建新拆旧”的一般是农户因住房条件较差而进行宅基地使用权调剂，例如房屋太老旧已变成危房，家庭成员增加而导致拥挤等原因都可以依法申请调剂，以及因生态环境、自然灾害防治等原因引起的整村搬迁的项目，在新房建好之后农户或者村集体也需要相应的完成拆除旧房工作，很多农户在宅基地使用权审批下来以后非常积极地建新房，但建好之后对老房的拆除工作就是消极懈怠，甚至有意想留存老房，遗留了不少的老房无人拆除。这些房屋的闲置不仅浪费土地资源、造成土地利用结构失衡，同时也给土地登记部门的登记工作带来不便，占有老房和新房的农户不符合“一户一宅”的宅基地登记的基本条件，无法对新房的宅基地使用权进行登记，同时也给农户合法权利的保护带来隐患。