此同时,各地为落实国家政策,如上海市、北京、宁波市、深圳市、重庆市等城市相继推行”代建制”试点并陆续制订了”代建制”的相关政策文件。
2003年贵州省政府投资工程领域开始推行代建制。贵州省建设厅起草了《贵州省政府投资工程项目代建制实施办法》、《贵州省政府投资工程项目代建制实施办法起草说明》、《贵州省政府投资工程项目代建协议》(示范文本)并报省政府。省政府已批准成立“贵州省省级政府投资工程项目代建中心”。
2004年江苏重点实施10项重大社会事业项目,江苏省发展改革委员会己拟定“关于政府投资项目实行代建制的暂行规定”,将选择其中若干重大项目进行试点。浙江省本届政府提出/确保新建高速公路1000公里、力争新建高速公路1200公里”,同时完成沪杭甫、杭宁、杭金衡等己有高速公路拓宽改造的高速路建设目标。为顺利完成建设目标,在广泛调研的基础上,也有实行项目代建制的考虑。另外,山东、云南、四川、重庆等省市也表示或决定要在政府投资项目中推行代建制。2004年7月16日,国务院的《关于投资体制改革的决定》则以官方文件明确认可了代建制工程项目管理模式?。
河南省也于2005年颁布了”代建制”试行管理办法,并积极的组织试点,较好地解决了非经营性政府投资工程项目在传统模式中由于投资、建设、管理、使用四不分而导致的弊端,提高了工程项目管理水平和整个社会的投资效益。
3.2现行代建制模式比较
模式的解释有很多种。其中一种解释认为:模式是从解决具体问题抽象出来的,这种具体问题在特定的上下文中重复出现。也就是说,每个具体形式都对一种重复的问题采用重复的解决方案。然而,模式不仅仅是解决方案。在模式中,问题出现在一种特定的上下文(或者叫语境),并且包含各种互相竞争的关切。目标解决方案包括对这些关切的平衡,这种关切在模式中称为“作用力”(Forces),这些作用力互相牵制。因此,模式不能简单地看作是“特定场景的解决方案”。另一种解释认为:模式是被命名的有组织的信息,它捕获了在一定语境中包含相关作用力(ForCes)的问题的解决方案的本质结构和内在含义。
作者认为:模式是指在特定场景下,权衡各个方面,得出在一定范围内能够推广并重复应用的解决方案。值得注意的是,解决一个问题可能有多个方案选择,只是不同的方案各有侧重;能够解决一个问题的方案对另外一个相近的问题也可能
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又不太适合。所以,只有当场景和模式中的关切完全符合时,用这一模式来解决问题才是最优方案。从1993年至今,代建制模式大体分为三种:
3.2.1上海模式一专业化模式
1999年初,上海浦东咨询公司受原上海市计委委托,全过程代建上海市收教收治综合基地项目,开始了上海市财政投资项目以代建制形式委托中介机构进行建设的试点。上海市政府投资工程管理体制改革自2001年启动,改革的目标是建立“决策科学化、主体多元化、管理专业化、行为规范化”的管理模式和运行机制,核心是实现政府投资职能、投资管理职能、工程管理职能的分离,切实转变政府职能,确立投资主体地位,形成工程管理市场,提高投资效益,防范投资风险,提升建设管理水平。根据投、建、管、用四分离原则,上海市重点开展工程建设项目”代建制”工作、根据上海市人民政府关于建设体制要实现“政府组织、企业运作、市场竞争形成合力”的要求,早在2001年就先后出台《关于推进政府投资项目建设管理体制改革试点工作的实施意见》(沪建计工2001第0889号)和《上海市市政工程建设管理推行代建制试行规定》,要求从2002年3月开始,若干局属建设单位在改革、改制的基础上选择3一5个将开工项目、5一10个前期项目,进行政府投资项目的代建制试点,以改革传统的工程建设管理模式,提出建设交通系统政府投资项目建设管理体制改革实施方案,实行/政府、政府所属投资公司、工程管理公司”的三级管理模式,已在市政、水务、环卫、交通等系统确定了n家单位为首批承担政府投资项目的工程管理公司。上海市建设交通系统重点做了以下三方面的工作:(1)调整政府有关投资管理职能,将一批政府局包括水务局、市政局、绿化局、环卫局的有关投资职能移交给政府性投资公司。政府有关职能局专注于行政监管;(2)完善政府性投资公司职能,包括在项目储备、前期准备、项目投融资、项目投资控制、项目还贷等;(3)培育工程代建市场。一方面是规定符合特定条件的项目必须实行代建制,产生市场需求;另一方面是通过改制试点,成立一批代建制公司,从而构造合格的能满足需求的代建服务提供者,进而形成市场。
上海模式主要由政府主管部门、业主(投资方)、代建单位、设计和施工承建商四个方面组成,政府、投资公司、代建单位权责一致,各自在界定的职责范围内,根据国家建设法规、条例和基本建设程序,行使权力,履行职责。新成立的行政主管部门一上海市市政工程管理局推行”代建制”试点,依法成立具有独立法人地
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位的项目法人作为投资者(业主),通过市场逐步培育工程管理公司作为代建单位。
上海市政府主要借助工程管理公司完成政府投资工程的管理,赋予投资公司较大的责任,确立投资公司作为政府业主代表的投资主体地位,对项目投资与还贷、设施经营进行全过程管理。投资公司直接委托工程管理公司对政府投资工程进行专业化管理。工程管理公司根据政府或经政府授权的投资公司的委托,组织开展项目的可行性研究、初步设计、项目管理、工程监理等工作。北京市的代建制改革基本上也可以归入这一模式。这一模式的本意是要同时解决专业化和委托问题两个难题。因而,改革的范围广,不仅包括工程建设组织实施方式的改革,还包括了政府工程投资领域的改革。将两个问题的改革结合在一起考虑,有其积极的一面,有利于政府投资工程问题的综合解决:也带来了一定的消极影响,即往往由于前一问题改革界定不清晰,导致后一问题改革时各方职能界定不清,从而引发有关各方在代建制改革过程中面临的诸多困境和争议。
3.2.2深圳模式一委托程序化模式
深圳经济特区成立至今,己对政府投资工程的管理方式尝试过多种模式的改革,如20世纪80年代先后成立的基础工作组、建筑工务局及20世纪90年代成立的城市建设开发处、城市建设投资发展公司,都试图对政府投资工程实行高度集中管理,但每次不管如何调整,其职责始终以负责市政工程建设为主,其它政府投资工程项目的建设基本上还是由政府各职能部门自行负责。
2001年11月,深圳市机构编制委员会根据机构改革方案下发深编【2001】63号文件,成立深圳市建筑工务局。2002年4月中旬,建筑工务局开始组建,为深圳市建设局直属的副局级事业单位,近期定编65人,远期编制100人,经费由财政全额拨款,7月18日正式挂牌。建筑工务局代表市政府行使业主职能和项目管理职能,负责除规划、国土、交通、水务、公安、教育五个系统外的政府投资项目的组织协调和监督管理工作。截至2003年7月,深圳市工务局共承接了8个政府投资项目,其中市政协办公楼扩建工程己经完工。另有包括深圳市会展中心、深圳大学城等7个在建项目,总投资达69亿元,己累计完成投资近20亿元。由于工程任务繁重,建设工务局己向市机构编制委员会申请增加人员编制35名,增设规划前期处和物料处。工务局职责包括:1参与编制市政府投资市政基础设施工程项目的中长期建设规划和年度计划;o参与或主持市政府投资建设工程项目的前期工作;?
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根据市计划部门下达的政府投资工程项目计划,组织施工图设计与审查,编制项目预算,并分别报有关部门审批;?负责项目的施工报建、招标投标、委托监理、签订合同、质监登记、安监登记等施工准备工作;?负责项目施工全过程的协调和监督;?负责编制项目的结算、竣工决算并送审,组织有关单位进行工程竣工验收,并办理产权登记和资产移交手续。
深圳借鉴香港等地的做法设立工务局,作为负责政府投资工程和其他重要公共工程建设管理的专门机构,总体思路是按/相对集中,区别对待”的原则,取消政府投资工程/一次性业主”的建设管理模式。这样有利于发挥工务局的人才、专业及经验优势,解决政府投资工程分散管理的弊端,提高工程项目管理水平,全面做好质量、投资和工期三大控制,保证政府投资工程效益。
深圳市工务局承建的政府投资工程一律实行/交钥匙工程”,由政府财政拨款,工务局负责组织协调、监督管理和建设管理任务,对工程前期工作、设计委托、施工及监理单位的确定、工程竣工验收等进行全方位、全过程负责,并接受建设行政主管部门的监督;使用单位负责提出项目功能设计要求,并派人参与项目的设计审定和工程竣工验收。在工程实施阶段,通过公开招标选择社会监理、咨询、担保等中介组织,加强对政府投资工程建设的管理,保证建设工程质量,严格控制建设投资和施工工期。
值得注意的是:在工务局的职责中,没有为项目筹集资金、拨付资金和还贷资金的职责。这就说明,在政府投资工程改革的总体思路方面,深圳市政府是将政府投资职能的改革与政府投资工程实施方式的改革分开来考虑,对新设立的工务局,其职能界定仅限于负责工程建设的组织实施。在具体操作上,也是/相对集中,区别对待”的原则:对于常年有政府投资项目建设任务,且有相应建设管理能力或有特殊要求的专业部门,如规划、国土、交通、水务、公安、教育等部7J的政府投资项目可暂由其继续组织实施,其余政府投资的市政工程、/一次性业主”的房屋建筑工程、公益性工程可全部纳入工务局集中统一实施,取消政府投资项目/一次性业主”的建设实施管理模式。
珠海市政府成立政府投资建设工程管理中心(事业编制)的做法基本上也可归入这一模式,他们的做法也充分借鉴了香港特区政府工务局的经验。深圳模式主要解决委托的难题,即将对政府投资工程的监督由分散监督变为集中监督,从而提高
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监督效率,减少因委托而引起的问题。同时,由于工务局是一个专门机构,该模式部分解决了专业化问题,但不是通过市场化的方式。因其改革范围界定比较窄,没有涉及复杂的投融资改革领域,加之辅助有以下三方面的条件,因而仅就减轻委托风险而言取得了比较显著的效果。
(1)良好的法律法规环境。深圳市2000年3月3日通过了《深圳市政府投资项目管理条例》。
(2)相互牵制的外部监督制度。项目招标受建设行政主管部门和纪检监察部门监督,现场签证和变更受审计部门监督,工程款支付受财政局监督。
(3)有效的内部监督制约机制。各处室分工,独特的项目组织模式,执行与决策分离等等。
3.2.3厦门模式一市场化模式
从1993年开始,厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中,针对市级财政性投、融资社会事业建设项目管理中“建设、监管、使用”多位一体的弊端,以及由此导致的工程项目难以依法建设、工程建设管理水平低下和贪污腐败等问题,通过采用招标或直接委托等方式,将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司,由这些公司代替业主对项目实施建设,并在改革中不断对这种方法加以完善,逐步发展成为了现在的工程项目代建制度。
厦门市建委在2001年7月下发了5厦门市重点工程建设项目代建管理暂行办法6,规定/市重点工程建设项目代建是指财政投融资的我市重点工程项目通过委托方式,将建设单位的项目法人责任事项交由熟悉建设程序和建设规定、具有较强经济和技术力量且符合资格条件的企业或机构进行项目的管理工作。由此确定了代建制度的定义以及代建制度的适用范围,也就是说,从2001年7月开始,厦门市在重点工程建设项目上全面实施项目代建制。同时在该“暂行办法”中还规定了代建单位的资质管理、代建单位招投标和代建的管理监督等内容。
2002年3月,厦门市政府转发了厦门市计委、建设局、财政局关于《厦门宁波模式市市级财政性投融资社会事业建设项目代建管理试行办法》(以下简称《试行办法》)\《试行办法》规定,土建投资总额1500万元以上的市级财政性投、融资建设的社会公益性工程项目要实行项目代建制,参与代建的单位必须是具有一、二级房地产开发,甲、乙级监理,甲级工程咨询,特级、一级施工总承包其中之一资
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