质的单位。财政投融资的其它建设项目逐步实行代建制度。将实施代建制的项目范围进一步扩大。厦门市还制定了配套的《厦门市市级财政性投融资社会事业建设项目代建管理招标投标实施细则(试行)》,以招投标的方式选择代建单位。
在具体操作上, 《试行办法》规定:厦门市实行的代建制是指项目业主在项目批准后,将整个建设项目的前期准备、实施、竣工验收以及项目建设工程、质量、投资控制全部工作任务委托给具有相应代建资质的单位进行建设管理。代建单位代业主履行工程建设的管理职责,包括选择勘察、设计、施工、监理企业,并签订工程合同。确定了代建单位在项目代建中的具体工作任务。对代建单位经济上的报酬包括代建费用以及投资节余,可在工程节余款的一定百分比奖给代建单位;突破投资的,代建单位则要支付超出投资额的2%作为罚金。
目前,厦门市实施项目代建制度由计划、建设、财政等几个部门分头管理。总体上讲,厦门市实行代建制的工程项目是成功的,一些较大的或较有影响的项目如厦门市市政府和市政协项目的建设都采用了项目代建制,并取得了很好的效果,为代建制度在厦门市的推广起到了有力的促进作用。近期厦门市实施代建制度的项目有20个,总投资21.5亿元,代建费总额近4200万元,平均每个项目的代建费占单个项目总投资的1.95。这些项目包括学校、医院、体育场馆、文化场馆及一些市政工程,其中投资额最高的是国家会计学院,总投资达5亿元,投资额最低的是狐尾山污水利用工程,投资额为100万元。
不难看出,厦门模式的意图主要是通过市场化的方式来解决专业化问题。该模式的特点是对实施代建的项目性质有比较清晰的界定,即按照项目的投资属性、经济属性将其限定为:市级财政性投融资的、社会公益性项目(即本身没有投资回报机制的非经营性项目);其次,该模式对代建单位的资格规定得比较宽泛,没有专门设定代建类的资质,有利于形成承接项目代建任务的竞争机制;第三,在对项目投资控制上,该模式约定了明确的奖惩规则,有利于控制投资规模。
3.2.4上海、深圳、厦门三种模式的对比
上海模式与目前北京的做法比较相似,以分权制的观点为理论基础,不设集中的代建实施机构,通过市场化的改革来解决政府投资工程的专业化和委托问题,难度比较大。深圳和珠海模式是通过设立集中的代建实施机构来实施特定的政府投资工程项目,其理论基础也是分权制的观点,而且走得更彻底,不仅是“代建”,而
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是直接“自建”,避免了产生众多的项目业主。通过严格的外部、内部监督制度,减轻了委托问题。同时,通过提高机构人员的专业化水平,以非市场化的方式解决了专业化问题。但从发展的观点看,随着建设项目的增多,该模式仍然可以考虑通过市场化的方式来解决专业化问题,否则,机构将面临不可避免的持续膨胀。厦门模式意图通过市场化的方式来解决专业化问题,完全是以授权论的观点为理论基础,但它必须以解决委托问题为基础,否则代建公司在项目实施的过程中将得不到充分、有效的授权。就代建主体而言:深圳、珠海是一个事业单位;上海、北京则是有限地取得代建资格的试点单位;厦门是满足一定条件的房地产开发企业或设计、施工、工程咨询等企业。从改革情况看,上海、深圳、厦门三种模式各有所长,但厦门模式实际效果更好,机制设计更具科学性和先进性,应予提倡和推行。上海、深圳模式虽也取得可喜成绩,但改革往往遇较大阻力和困难,不是很成功。原因是未通过市场选择专业管理机构和专业代建公司,权力过分集中和存在一定垄断性,易成为矛盾焦点和公关对象,社会抵触情绪大,个别地方甚至造成项目投资计划不能按期完成的现象。
总之,无论采用那种模式,实施代建制均要求项目前期工作有足够的深度、代建单位具有较多的工程建设管理经验、使用单位在初步设计前能提出详细使用要求,否则易导致代建项目不成功。上海、深圳、厦门三种模式的优缺点如表3.1所示〔3〕。
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3.3代建制项目管理与相关问题分析 3.3.1传统项目管理与代建制
我国传统建设项目管理,是由使用方提出建设项目的规模、功能、质量和标准要求,投资方论证后由组织建设方作为供方向投资方提出满足项目规模、功能、质量和标准要求的报价,得到投资方承诺后签订建设合同,组织建设方依据建设合同以及相关法律法规将投资方的投资意图变为现实并移交给投资方。由于项目建设主体特殊,关系复杂,又处在经济社会初期,资本积累还不太丰富的情况下,组织建设主体往往由投资方的一个组织机构“工程指挥部”或“基建处”所替代。这种传统的组织建设方式被称为“项目开了搭班子,工程完了散摊子”,由于这一组织机构不具有社会性,所以不具备专业性,“只有一次教训,没有二次经验”,机构庞大,人员臃肿,还行使着投资方的权利;这一组织机构的成员在某种情况下本身就
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不能完全代表这一组织机构,当然也就不能完全代表投资方的利益,不能够完全从投资方的利益出发尽职尽责地行使权利。所以,项目设计时超规模、超标准,项目实施时概算超估算、预算超概算、结算超预算,找不到应由谁为此承担责任,甚至为工期拖延,质量难保开脱申辩,腐败现象屡见不鲜。产生这些问题的根本原因在于“投资、建设、管理、使用”四位一体。
2004年7月16日,国务院正式批准了“关于投资体制改革的决定”,该“决定“的亮点就是要在全国范围内推行”代建制”。“代建制”的产生是市场经济的产物,是我国政府对投资体制进行改革,突破旧的管理方式,实现“投资、建设、管理、使用“四位一体向”各环节彼此分离,互相制约“管理模式转变的重大举措。目前,由于市场经济仍不太成熟,我国政府推行的”代建制”项目仅限于政府投资的非经营性项目。即政府投资的非经营性项目,通过公开招标等方式,选择具有社会化、专业化的项目管理单位负责组织建设实施,在政府批准的建设规模、功能、标准以及工期和投资额下,严格控制并承担管理责任,建成后移交给使用单位。具体特点表现在:
l)投资方是国家,项目属非经营性项目;
2)组织建设方是社会化、专业化项目管理单位,被称为代建单位。 3)组织建设方对政府批准的建设规模、功能、标准以及工期和投资额承担管理责任;
4)投资方只对合同内规定条款承担责任,不对合同以外任何事件承担责任(包括建设方的不当行为)\随着市场经济的不断深化,”代建制”的服务范围将从政府投资的非经营性项目扩大到政府投资的经营性项目,以及民营企业的大中型建设项目。
3.3.2代建制与根治腐败 (l)腐败的要点
腐败概念有许多解释。狭义的从政治方面讲,是指个人思想行为堕落,使社会组织、机构、制度、措施等方面的无序混乱等。如:贪污贿赂行为,社会不正之风,黄、赌、毒等社会丑恶现象。中央书一记处书记,中央政策研究室主任王沪宁同志给腐败下的定义是:“公共权力的非公共运用”。高等学校社会科学发展研究中心主任田心铭同志认为:“腐败是为谋取私利而侵犯公众利益,腐蚀、破坏某种现存
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社会关系的行为”。作者比较认同著名法学家杨春洗同志对腐败的下的定义:“腐败是指执政党组织和国家机关及其工作人员,包括受其委托从事公务的组织和人员,为满足私欲,谋取私利或局部利益而实施的严重违背纪律和法律,侵犯人民利益并造成恶劣政治影响的蜕化变质行为”。其要点包括:
1)主体是执政党组织、国家机关及其工作人员,包括受其委托从事公务的组织和人员;2)目的是满足私欲,谋取私利或局部利益;3)结果违反法律法规,侵犯了人民或公共利益。至于“严重违背纪律和法律,造成恶劣政治影响”只是描述事件或行为的程度,作者认为:不论严重、恶劣与否,均应属腐败行为或现象。
(2)腐败在工程项目管理上的表现及根源
腐败在工程项目管理上的表现形式比较简单,大多数是一方通过“卡、要、拖”手段,达到“受”的目的;另一方通过“请、行、贿“手段,达到成的目的。将事情办”成“是合法的,“行贿”是非法的,“卡”“拖”不违法,“受”却是违法的。即:一方以合法的手段达到非法目的,另一方以非法手段达到合法目的。
前者常常发生在建设行政管理部门或建设单位。这些部门或单位往往相对于参与建设方具有较强的优势,他们凭借着政府和人民赋予的权力,小事”卡”,大事”要”,能”卡”则”卡”,能”要”则”要”,实在”卡”不住,不好意思”要”,就实施”拖”。这三招中,参与方最不怕的是”要”,因为”要”了就知道怎么办事,给了就能办成事。参与方最怕的是”卡”和”拖”,一般人是摸不着头脑,/请”吧、”请”了还办不成事,只有”行”和”贿”了。
实际上,参与建设方属于企业,是一个独立的经济实体,是以赢利为目的的,这样做有违他们的目的,但是,用他们的话说,那就是”没办法。作者认为,根源在于:
l)个人利益高于集体利益,集体利益高于国家利益
领导者为了维护国家或集体利益,号召大家:集体利益高于个人利益,国家利益高于集体利益,当个人利益与集体利益相冲突时,牺牲个利益,当集体利益与国家利益相冲突时,牺牲集体利益。但是,现实生活中往往总是个人利益高于集体利益,局部利益高于国家利益(包括号召大家的领导者)\这样做似乎没有什么不正确的,但他们恰恰忽视了这样做是在不损害他人、集体和国家利益为前提的条件。多年前震惊全中国的山西假酒案,目前的三鹿事件,不都是最大限度地获得个人利益或集体利益,而忽视了不损害他人、集体和国家利益为前提,结果给国家、企业造
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